Toda una excepción.
En una América Latina donde el presidencialismo es norma, el caso peruano rompe la regla. Desde 1933, sucesivas constituciones han venido configurando un particular modelo, una suerte de semipresidencialismo —presidencialismo atenuado, lo llaman— que introduce distintos elementos parlamentaristas, en la idea de resolver los problemas que se le atribuyen al presidencialismo puro y evitar así las crisis políticas.
Esos mecanismos incluyen la figura del presidente del Consejo de Ministros (PCM), especie de premier o jefe de gabinete que es nombrado por el Presidente de la República, pero que debe recibir el voto de confianza de un Congreso unicameral, luego de exponerle a este su programa de trabajo. Como contrapartida, si el Congreso no da su confianza a dos PCM en un mismo gobierno, el jefe de Estado puede disolverlo y llamar a nuevas elecciones parlamentarias. ¿La idea? Incentivar la cooperación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. ¿El resultado? Exactamente el contrario, sostiene el constitucionalista peruano Pedro Cateriano. Y lo que dice no es un análisis teórico. De extensa trayectoria pública —partió como diputado del Movimiento Libertad, de Mario Vargas Llosa, en 1990—, ha sido también ministro de Defensa y dos veces presidente del Consejo de Ministros, bajo las administraciones de Ollanta Humala y de Martín Vizcarra.
Cuando, dentro del proceso constitucional en marcha, Chile se encuentra abocado a revisar su régimen político y se levantan voces partidarias de ir también a un semipresidencialismo, el expremier peruano comparte su experiencia lidiando con las complejidades de un sistema “híbrido”.
—¿Ha servido el régimen político peruano para evitar o dar salida a las crisis políticas?
—Yo respondería con lo siguiente: bajo la vigencia de la Constitución peruana de 1933, que acaso fue la que estableció más mecanismos de parlamentarismo, tuvimos tres golpes de Estado. Bajo la Constitución de 1979, que la reemplazó, hubo un golpe de Estado, a pesar de que se incorporó en esa Constitución la potestad del Presidente de poder disolver el Congreso si la Cámara de Diputados censuraba o negaba confianza a tres consejos de ministros; Fujimori, sin embargo, optó por la ruptura del orden constitucional. Y bajo la vigencia de la actual Constitución, que se dictó durante el gobierno de Fujimori, acabamos de tener, entre 2018 y 2020, a tres presidentes, Kuczinsky (PPK), Vizcarra y Sagasti, y a un usurpador, Manuel Merino. Esto, además de una acentuación de la crisis política, debido a la malinterpretación que hizo el Congreso de la institución de la vacancia por incapacidad moral del Presidente. Ahora, la crisis política en el Perú no se debe solo a un mal diseño de nuestra Constitución, sino que también a factores como la corrupción y un multipartidismo donde aparecen constantemente nuevas fuerzas que hacen difícil la gobernabilidad.
—Pero en teoría se podría pensar que un sistema en que hay un premier que necesita un voto de confianza del Congreso aseguraría que el Congreso y el Ejecutivo se mantengan alineados. ¿Por qué eso no ocurre?
—Porque el presidente del Consejo de Ministros no es jefe de gobierno, como en un sistema parlamentario. Entonces, ¿qué ocurre cuando un Presidente no tiene mayoría parlamentaria propia? Ese proceso no es fácil. Yo he sido presidente del Consejo de Ministros en dos oportunidades. La primera, en la recta final del gobierno del Presidente Humala; cuando se me designó, obtuve el voto de confianza contra todos los pronósticos. En la segunda ocasión en que fui presidente del Consejo de Ministros, durante el gobierno del expresidente Martín Vizcarra, en una crisis peor, en plena pandemia, cuando se suponía que se me iba a extender el voto de confianza, no se me concedió y tuve que renunciar. He vivido en carne propia el juego político constitucional en ambos contextos. Claro, en la segunda ocasión, el objetivo político no era yo: la oposición ya quería vacar al Presidente, como lo terminó haciendo. Ciertamente el derecho constitucional no es una ciencia exacta y la evolución de los hechos está íntimamente vinculada con la confrontación democrática, pero también con la pasión política.
—Pero la exigencia de un voto de confianza, ¿no incentiva a formar una suerte de coalición? Ya que se le da la confianza al premier luego de haber presentado un programa, se pensaría que ello significa también un apoyo a la ejecución de ese programa.
—Le cuento la experiencia peruana. En la Constitución del 33, el Presidente del Consejo de Ministros, para iniciar sus funciones, necesitaba el voto de confianza. Pero la aplicación de este precepto fue tan compleja y ocasionó tantas crisis políticas, que en la Constitución del 79 se suprimió ese voto. Luego, los constituyentes de la Constitución de 1993 lo restablecieron, pero hoy día ¿qué es lo que está ocurriendo con el actual gobierno del Presidente Castillo? Pues que los parlamentarios otorgan alegremente el voto de confianza simplemente para evitar que el Presidente ejerza el derecho a disolución del Congreso. Entonces, seguimos entrampados en un problema que está vigente en el Perú desde la Constitución del 33, en un esquema constitucional donde no hay un equilibrio entre los poderes del Estado, sino que tenemos una permanente confrontación.
—Justamente en ese contexto, la disolución del Congreso parece un arma muy poderosa del Presidente. ¿Por qué evitan usarla?
—En el sistema parlamentario puro, el ejercicio del derecho a disolución no tiene prerrequisitos; se disuelve y se convoca a elecciones. ¿Qué ocurrió en el Perú? Bajo la vigencia de la Constitución del 33, los Presidentes Bustamante y Belaúnde Terry no tuvieron mayoría parlamentaria y el Congreso se excedió en sus facultades de control político, de interpelar, censurar y negar confianza a los ministros; eso no solo ocasionó crisis ministeriales constantes, sino que a la postre afectó la estabilidad política, y en el caso de Bustamante, Odría le dio el golpe de Estado, y con Belaúnde, Velasco Alvarado le dio el golpe.
"Teniendo esa experiencia, el constituyente que elaboró la Carta del 79 estableció en favor del Presidente de la República la posibilidad de disolver la Cámara de Diputados si esta censuraba o negaba confianza a tres consejos de ministros. Y bueno, durante el segundo gobierno de Belaúnde y el primero de Alan García, ambos tuvieron mayorías parlamentarias. El problema reaparece con Fujimori, pero cuando algunos pensamos que él iba a forzar la disolución de la Cámara de Diputados, no hizo uso de esta atribución y dio lo que algunos llaman el autogolpe y yo denomino simplemente golpe de Estado”.
“Ya con la Constitución de 1993, en las elecciones que Kuczinsky gana, cuando al comienzo de su gestión apreciamos un ejercicio abusivo de los poderes de la oposición, algunos le advertimos que si él no disolvía el Congreso constitucionalmente, iba a ser vacado. En efecto, al poco tiempo superó un primer pedido de vacancia, pero ya no quiso pasar por un segundo y renunció. Entonces asumió Vizcarra. Este planteó un referendo para la reforma política del país, ganó abrumadoramente ese referendo, pero eso no se vio reflejado en el Parlamento y comenzó nuevamente la confrontación política. Vizcarra sí ejerció la facultad para disolver el Congreso y llamar a elecciones. Finalmente estas se realizan y las gana entre comillas”.
—¿Por qué entre comillas?
—Porque no presentó candidatos al Parlamento. Entonces, los partidos que habían impulsado la negación de confianza nuevamente se vieron en mayoría. Claro, inicialmente el Congreso dijo ahora vamos a gobernar, pero en la práctica eso no ocurrió y finalmente votó la vacancia del Presidente.
—Igualmente uno pensaría que, existiendo un mecanismo institucional para disolver el Congreso, ello permite dar una salida a las crisis.
—Pero vayamos a la actual situación. Desde que el Presidente Vizcarra disolvió el Congreso hasta ahora, claro, estamos en otro contexto político con el gobierno del Presidente Castillo, pero la situación de conflicto entre los poderes del Estado no se ha atenuado. Seguimos. Tratar de lograr consensos en nuestro Parlamento, con tanta diversidad de partidos, es muy difícil e implica un trabajo sumamente esforzado. El Parlamento es necesario en una democracia, pero muchas veces no es consciente del rol que juega.
—Lo que llama la atención es que, en teoría, el sistema peruano incorpora elementos que deberían promover un Congreso más responsable, porque si no lo pueden disolver, y un gobierno que cuente con apoyo parlamentario ya que ha recibido el voto de confianza. Sin embargo nada de eso parece funcionar...
—No funciona y lo vemos, por ejemplo, con el actual partido de gobierno. ¿Qué ha ocurrido? Ese partido se ha dividido en tres. Están los que responden al secretario general, Vladimir Cerrón, que es el jefe del partido y quien en realidad convocó a Castillo para postular... en el Perú a eso lo denominamos “vientres de alquiler”, partidos que para las elecciones convocan a candidatos que no son de su agrupación y al final eso termina agravando la situación en el Parlamento. En el partido del Presidente está entonces la tendencia de Cerrón; están los maestros, que le responden a Castillo, y están los francotiradores, que no se sabe para dónde van. Esa complejidad se da también al interior de otras agrupaciones. Se trata de partidos que no tienen ni una doctrina ideológica ni una conducta parlamentaria previsible. Y cuando no hay previsión, sino que tenemos un conjunto de francotiradores, lograr articular los apoyos para ciertas iniciativas se hace muy complicado.
—¿Cómo funciona en la práctica el mecanismo de censura parlamentaria a los ministros?
—Con criterios completamente subjetivos. Bajo la vigencia de la Constitución del 33, por ejemplo, la Cámara le preguntó a un ministro de Agricultura cuál era el precio de los pallares en Ica; no supo responder, y la Cámara estimó eso como muy grave, lo censuraron y cayó. Tiene mucho que ver con el criterio político que domina en ese momento al Parlamento.
—Usted es crítico del unicameralismo. En Perú fue la Constitución de Fujimori la que terminó con el Senado. ¿Cuál era el objetivo?
—En gran parte, creo que los argumentos fueron demagógicos. En primer lugar, reducir el número de parlamentarios... oh, que los parlamentarios, que los sueldos que gastan. Y al final 130 parlamentarios tenían igual o mayor presupuesto que 180 diputados y 60 senadores. Y creo que en el aspecto político las leyes que ha aprobado el Parlamento unicameral han sido en muchos casos no solo precipitadas, sino que han afectado a nuestra débil democracia. El debate irreflexivo en contextos graves, el hecho de no tener una Cámara que cumpla con ese rol de gran foro del debate nacional, las votaciones precipitadas a la medianoche o de madrugada y que luego se convierten en ley... Este tipo de cosas nos han dañado mucho institucionalmente. Por eso lamento que no se haya restituido el Senado, que es una tarea pendiente de la democracia peruana.
—En Chile estamos en plena discusión de nuestro régimen político. ¿Qué consejo les daría usted a los constituyentes chilenos?
—Yo no quiero intervenir en asuntos chilenos, naturalmente. Eso es una potestad, una soberanía de ustedes. Lo que sí puedo decir es que observen nuestra experiencia. Yo no he inventado golpes de Estado, crisis, disoluciones, renuncias forzadas. Esa es una realidad que hemos vivido en el Perú con un régimen político mal diseñado. La crisis económica, el terrorismo, la corrupción, el multipartidismo, también han influido, lógicamente, pero el marco jurídico constitucional no nos ha ayudado a solucionar estos problemas. Y si agregamos la judicialización de la política peruana, eso acentúa la crisis en una profundidad que hay que evaluar con detenimiento: como el Parlamento y el Ejecutivo no se ponen de acuerdo, los problemas van al Poder Judicial. Y la judicialización, en lugar de resolver los problemas y administrar adecuadamente justicia, lo que hace es prolongarlos.
