12 claves del texto del Consejo y sus diferencias con el de la Convención

Solo resta la votación final de la propuesta de Constitución elaborada por el Consejo Constitucional para que el texto se despache. Dicha votación ocurrirá este lunes 30 de octubre de no mediar modificaciones, pues hasta mañana miembros del proceso podrían recurrir al Comité Técnico de Admisibilidad si consideran que alguna redacción aprobada esta semana vulnera una de las 12 bases institucionales —como advirtió el PC—, lo que cambiaría los plazos.

Si se mantiene lo previsto, el lunes consejeros y expertos podrán tomar la palabra por hasta seis minutos cada uno. Luego de ello, el texto completo se someterá a una sola votación de los consejeros. Si es aprobado por al menos tres quintos de los representantes (30) se considerará aprobada y despachada la propuesta.

El texto que se someterá a votación, hasta el cierre de esta edición —la secretaría del proceso se mantenía revisándolo hasta último minuto por si debían corregir aspectos formales— tenía 17 capítulos, 216 artículos permanentes y 62 normas transitorias.

Si bien son menos artículos que el texto de la Convención Constitucional que fue rechazado por la ciudadanía el 4 de septiembre de 2022 —que tenía 11 capítulos, 388 artículos permanentes y 57 normas transitorias—, el documento del Consejo podría ser más extenso, lo que se deberá corroborar con el documento final.

No es la única diferencia. Varios temas que según encuestas son importantes para la ciudadanía son abordados de manera distinta. Aquí algunas claves para entender el texto que se plebiscitará en diciembre y los contrastes con la propuesta de la Convención rechazada el 4-S.

El sistema político, la “sala de máquinas” de una Constitución, fue uno de los temas más complejos de resolver en los dos procesos.

Respecto del Poder Legislativo, la Convención lo cambiaba y creaba un Congreso de Diputadas y Diputados, y una Cámara de las Regiones. La primera absorbía gran parte las funciones legislativas, mientras que la segunda podría conocer de algunas materias. Con esto, se ponía fin al Senado.

El Consejo, en cambio, mantiene la actual Cámara Baja y el Senado, en la primera reduce de 155 a 138 los escaños y dispone que en cada distrito se puedan elegir entre dos y seis representantes (hoy son entre tres y ocho) según lo establezca la ley electoral.

Respecto de los partidos políticos también hay una mirada distinta. Mientras en la Convención se escuchó “el pueblo unido avanza sin partidos” y no había mención expresa a estos en su propuesta, el Consejo entra a la discusión del sistema electoral y las reglas de las tiendas. Por ejemplo, fija que solo los partidos que logren al menos 5% de los votos válidamente emitidos a nivel nacional en la elección de la Cámara “tendrán derecho a participar en la atribución de escaños”. Eso sí, permite en la próxima elección un umbral excepcional de 4%, y que dos o más partidos del mismo pacto que no lograron el umbral podrán fusionarse. El texto del Consejo, además, indica que los congresistas que renuncien a su partido perderán su escaño.

Respecto del Ejecutivo, mientras la Convención eliminó la iniciativa exclusiva presidencial en temas sobre administración económica y financiera del Estado, proponiendo leyes de concurrencia presidencial necesaria, el Consejo mantiene la iniciativa exclusiva y mandata al Presidente a que en su cuenta pública informe una “agenda legislativa prioritaria” de tres proyectos que debe ser despachada en un año.

La manera en que se abordan los temas indígenas es una de las diferencias entre el proceso actual con el anterior. En términos formales, el texto del Consejo nombra cuatro veces la palabra “indígena”, mientras en el de la Convención aparecía 78.

Ambos textos reconocen a los pueblos originarios, algo inédito en la tradición constitucional chilena. Eso sí, el Consejo explicita que estos son parte de la nación chilena que es única e indivisible, mientras que una de las novedades de la Convención fue la plurinacionalidad, donde se reconocía “la coexistencia de diversos pueblos y naciones en el marco de la unidad del Estado”.

En el texto rechazado el 4-S cada apartado de la propuesta tenía referencias a los pueblos indígenas: se reconocía un Estado plurilingüe, símbolos y emblemas propios de pueblos originarios, derecho a la autonomía (que incluía el autogobierno y la posibilidad de incentivar su propia educación y medicina), las autonomías territoriales y un consentimiento previo que resultó poco claro. En el derecho de propiedad se señalaba que las tierras indígenas gozaban de “especial protección”, y se mencionaba que la restitución de tierras sería “un mecanismo preferente de reparación”. En justicia, se les reconocían sistemas propios, mientras que en el sistema político se consagraban escaños reservados en el Congreso y en órganos colegiados de representación popular a nivel nacional, regional y comunal.

Todo lo anterior, según distintas encuestas, fue una de las razones de la ciudadanía para rechazar dicha propuesta.

Por su parte, el documento del Consejo, al igual que la Convención, reconoce los derechos individuales y colectivos de pueblos originarios, y plantea que la ley podrá establecer mecanismos de participación política para estar en el Congreso, y mecanismos de respeto y promoción de sus derechos.

El consejero Alihuen Antileo (mapuche) llamó a rechazar la propuesta, pero otros representantes indígenas como Hugo Alcamán (Enama) y Richard Caifal (Rakizuam) —quienes apoyaron el Rechazo el 4-S—, llaman a votar A favor, pues consideran que este cumple con los estándares internacionales y se subsanará una deuda estatal de décadas.

Un dolor de cabeza. Así pueden resumirse las dificultades en los dos procesos para dar respuesta a la histórica demanda de la Corte Suprema de separar las funciones administrativas de las jurisdiccionales, petición que se remonta al menos hasta el gobierno de Patricio Aylwin.

Con ese diagnóstico, la Convención propuso un Consejo de la Justicia, el cual sería “autónomo, técnico, paritario y plurinacional”.

Era un órgano integrado por 17 personas, ocho de los cuales serían jueces elegidos por sus pares. La propuesta fue criticada por expertos por eventuales riesgos de captura política o corporativismo. Incluso la Comisión de Venecia expresó que es preferible que estas entidades estén integradas por mayoría de jueces, lo que acá no ocurría.

El Consejo toma una dirección distinta y postula que existan tres órganos, esta vez con “autonomía legal”, a cargo de “los nombramientos de sus integrantes; la formación y el perfeccionamiento de jueces y funcionarios; así como la gestión y administración del Poder Judicial”, que funcionarán separadamente y de forma coordinada. Se explicita, además, que “el Fiscal Judicial de la Corte Suprema y los fiscales judiciales de las Cortes de Apelaciones tendrán por función velar por el correcto actuar de los jueces, de los funcionarios del Poder Judicial, de los auxiliares de la administración de justicia y de las demás personas que determine la ley”.

Por otro lado, la Convención proponía pasar de un Poder Judicial a Sistemas de justicia, pues consagraba la coexistencia con los sistemas de justicia de los pueblos originarios. La propuesta rechazada, además, permitía una revisión integral de todos los tribunales del Sistema Nacional de Justicia cada cinco años (que para algunos coartaría a los jueces), y que todos los tribunales debían fallar “con enfoque de género”.

Si bien la propuesta del Consejo retoma parte de la Carta vigente, como mantener que los jueces cesen sus funciones a los 75 años —y no a los 70 como planteaba la Convención—, explicita principios que no existen en la actual como imparcialidad, independencia y responsabilidad.

A una “Constitución feminista” aspiraba la izquierda en la Convención. Así, su texto propuso que el Estado promovería la igualdad de mujeres, hombres, diversidades y disidencias sexuales y de género, que “todos los órganos colegiados del Estado, los autónomos constitucionales, los superiores y directivos de la Administración, así como los directorios de las empresas públicas y semipúblicas, deberán tener una composición paritaria (...)”, que “la función jurisdiccional se regirá por los principios de paridad y perspectiva de género”, y paridad de género en las direcciones de los partidos políticos.

La propuesta del Consejo también tiene normas enfocadas en la igualdad: dice que “la ley asegurará el acceso equilibrado de mujeres y hombres a las candidaturas a cargos de elección popular, así como su participación en condiciones de igualdad en los distintos ámbitos de la vida nacional. El Estado garantizará el ejercicio de la participación política de las mujeres”. Además, señala que “hombres y mujeres son iguales ante la ley”; “se proscribe la discriminación arbitraria en materia de retribución por trabajo de igual valor y con el mismo empleador, especialmente entre hombres y mujeres”, que la ley de partidos políticos deberá “contemplar mecanismos para asegurar una participación equilibrada entre mujeres y hombres” y una disposición transitoria de paridad de salida para las próximas dos elecciones parlamentarias.

Un tema controvertido fue que la Convención explicitó que el Estado aseguraría a mujeres y “personas con capacidad de gestar” las condiciones para una interrupción voluntaria del embarazo. En el texto del Consejo algunos han interpretado que la protección de la vida “de quien está por nacer” haría inconstitucional el aborto en tres causales, pero otros desechan ese argumento.

Según ambos textos, el Estado debe promover la corresponsabilidad y la conciliación de la vida familiar y laboral.

La propuesta del Consejo mantiene en gran parte los órganos autónomos que ya existen en la Carta vigente. Entre ellos, por ejemplo, están un Consejo Nacional de Televisión, el Tribunal Constitucional, el Ministerio Público, el Servicio Electoral, la Contraloría y el Banco Central. Además, propone crear algunos nuevos como un órgano autónomo para el derecho a la información pública, y un Consejo de evaluación de leyes y políticas públicas “legalmente autónomo”.

Si bien tanto los textos de la Convención como del Consejo crean nuevas instituciones, los órganos autónomos que se mencionan en la propuesta de los consejeros son ocho, menos que los 15 de la Convención pasada.

En el proceso anterior, además de los órganos ya tradicionales, la Convención otorgaba autonomía constitucional a instituciones que ya existían, pero sin autonomía —como la Defensoría penal pública, el Consejo para la Transparencia o la Defensoría de los derechos de la niñez (actual Defensoría de la Niñez)— o eran completamente nuevos, como las defensorías Del pueblo y De la naturaleza, y las agencias nacionales Del agua y De protección de datos.

Otra diferencia es que la Convención terminaba con el Tribunal Constitucional y creaba la Corte Constitucional, que no tenía control preventivo de leyes orgánicas constitucionales ni de leyes interpretativas. En cambio, el Consejo mantiene el organismo como Tribunal Constitucional con la facultad de ejercer el control preventivo sustantivo.

Derechos civiles y participación

Aunque son los derechos con mayor tradición en las cartas chilenas, igualmente acá hay diferencias.

Por ejemplo, la Convención no consideraba el derecho a la honra que sí está en el texto del Consejo. En el caso de la libertad de pensamiento, conciencia y religión, los consejeros incluyeron la objeción de conciencia, “que se ejercerá de conformidad a la ley”, y añadieron que cualquier atentado contra templos y sus dependencias es contrario a este derecho.

Respecto del derecho de propiedad, la Convención innovó y propuso que en caso de expropiación, el propietario sería indemnizado “por el justo precio del bien expropiado”, concepto que generó varias dudas. Los consejeros, en cambio, mantuvieron la redacción de la Carta vigente y con indemnización “por el daño patrimonial efectivamente causado”.

En participación ciudadana, la Convención consagraba las iniciativas populares de proposición y derogación de leyes, participación informada en materias relativas al medio ambiente, estatutos regionales para establecer mecanismos vinculantes de democracia directa e indirecta con la capacidad de solicitar referéndums a las materias de competencia de los gobiernos regionales, entre otros. En el texto del Consejo se establece la iniciativa ciudadana de ley y foros de deliberación ciudadana, entre otros mecanismos.

La preocupación por la inmigración ilegal lleva ya varios años en el país. Sin embargo, la mirada sobre el tema que tuvo la Convención y la del Consejo son distintas.

La Convención no lo abordó directamente y se remitió a establecer que toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo y refugio. También planteó que una ley debía regular el procedimiento de solicitud y reconocimiento de la condición de refugiado, así como las garantías y protecciones específicas que debían recibir las personas que ingresaran al país. Derivado de lo anterior, la propuesta mencionaba que ningún migrante podía ser regresado a la fuerza a su país de origen, sin referirse a quienes ingresaran de manera clandestina.

El Consejo sí se pronuncia sobre la materia y señala que “la ley regulará el ingreso, estadía, residencia y egreso de extranjeros del territorio nacional. Todos los procedimientos y medidas regulados por dicha ley deberán llevarse a cabo con pleno respeto de la dignidad humana, los derechos y garantías fundamentales y las obligaciones internacionales (...)”. A continuación, agrega que “la ley establecerá los casos, procedimientos, formas y condiciones del egreso o expulsión en el menor tiempo posible, según corresponda, de aquellos extranjeros que hayan ingresado al territorio nacional de forma clandestina o por pasos no habilitados, así como de aquellos que hayan cumplido en Chile una pena de presidio efectivo por crímenes o simples delitos. Se procurará que dichos extranjeros cumplan la referida pena en su país de origen, cuando así corresponda (...)”.

Asimismo, adiciona que “toda persona, institución o grupo que organice, financie o ejecute, con ánimo de lucro, el ingreso ilegal de personas al territorio de la República incurrirá en las sanciones que determine la ley”.

El texto del Consejo, además, crea una Policía fronteriza.

Tanto el texto de la Convención como el del Consejo se hacen cargo de una sentida demanda: consagrar que Chile es un Estado social y democrático de derecho.

Pero hay diferencias, por ejemplo, respecto de quiénes proveen los derechos sociales y la libertad de elegir los prestadores.

En salud, la Convención planteaba un sistema nacional del cual podrían ser parte prestadores públicos y privados, de acuerdo a los criterios que estableciera la ley para estos últimos. Este sistema sería financiado “a través de las rentas generales de la nación y cotizaciones obligatorias”, y un órgano público sería encargado de administrar esos fondos.

La propuesta del Consejo también determina que las prestaciones de salud podrán ser otorgadas en recintos públicos y privados, agrega que se podrá establecer cotizaciones obligatorias y que “cada persona tendrá el derecho a elegir el sistema de salud al que desee acogerse, sea este estatal o privado”. También añade que “la ley establecerá un plan de salud universal, sin discriminación por edad, sexo o preexistencia médica, el cual será ofrecido por instituciones estatales y privadas”.

Respecto de educación, la propuesta de la Convención decía que habría un sistema nacional integrado por los establecimientos y las instituciones de educación parvularia, básica, media y superior, creadas o reconocidas por el Estado. Para entregar ese reconocimiento, que normaría la ley, los establecimientos no podrían discriminar en su acceso y tenían prohibida toda forma de lucro. Incluía también que “toda persona tiene derecho a recibir una educación sexual integral” y que “madres, padres, apoderadas, apoderados y tutores legales tendrían el derecho a elegir el tipo de educación de las personas a su cargo”.

En tanto, el texto del Consejo reconoce el derecho preferente y el deber de los padres o tutores legales de educar a sus hijos o pupilos; elegir el tipo de educación y su establecimiento de enseñanza. Junto con esto, menciona que el Estado tiene el deber de fortalecer la educación en todos sus niveles y la obligatoriedad de esta en los niveles parvulario, básico y medio. También dice que habrá mecanismos de financiamiento para instituciones estatales y privadas en la educación superior bajo el principio de no discriminación arbitraria.

En seguridad social, la Convención establecía que habría un sistema público financiado con cotizaciones obligatorias y rentas generales de la nación. No explicitaba que esos fondos eran propiedad de los cotizantes ni que eran inexpropiables. Esto último sí es acogido por la propuesta del Consejo, que plantea, además, el derecho a elegir libremente la institución, estatal o privada, que administre e invierta los fondos previsionales.

En ambos textos, asimismo, se incluyeron nuevos derechos. La Convención tenía una larga lista entre los que figuraban el derecho a la “vivienda digna y adecuada”, a la ciudad y el territorio, al agua y al saneamiento, a alimentación adecuada, a un “mínimo vital de energía asequible y segura”, al deporte, derechos sexuales y reproductivos, a la identidad, a la muerte digna y al ocio.

El Consejo añade el derecho a la “vivienda adecuada”, a la cultura, al trabajo decente, al acceso al agua y al saneamiento, y otros.

Descentralización y autonomía

La propuesta del Consejo establece que “el Estado de Chile es unitario y descentralizado. Promoverá el desarrollo nacional, regional y local (...). La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada, en su caso”. Agrega que se organiza en regiones, provincias, comunas y territorios especiales” y que “los gobiernos regionales y comunales serán autónomos para la gestión de sus asuntos en el ejercicio de las competencias en la forma que determine la Constitución y la ley”.

Esto último marca una diferencia con el texto de la Convención que definía a Chile como un “Estado regional” organizado en entidades territoriales autónomas y territorios especiales. Esas entidades territoriales podían ser comunas, regiones y autonomías territoriales indígenas que estarían “dotadas de autonomía política, administrativa y financiera”, pero no se detallaba en qué consistía esa autonomía, lo que llevó a varios a plantear si se buscaba avanzar a un modelo federal u otro similar. También preocupaba que comunas y regiones autónomas en zonas fronterizas pudieran vincularse con territorios de países vecinos “para establecer programas de cooperación e integración”.

El texto del Consejo agrega que se promoverá el desarrollo armónico y equitativo, que “existirán mecanismos, instrumentos y fondos que aseguren la compensación económica interterritorial”, y que en caso de que exista una contienda de competencias entre las unidades territoriales, será el TC el que deberá resolver.

Los dos textos señalan que son territorios especiales Rapa Nui y el archipiélago Juan Fernández. En ambos, también, se reconoce el territorio chileno antártico.

La seguridad fue un aspecto relevante en las campañas —de derecha e izquierda— para las elecciones de los consejeros en mayo pasado y se prevé que lo será también para el plebiscito.

Mientras la Convención tenía escuetas menciones a las policías, explicitando que la disposición, la organización y los criterios de distribución de estas “se establecerán en la Política nacional de seguridad pública”, el Consejo propone un capítulo sobre Orden y seguridad pública en que abarca a Carabineros, la PDI y Gendarmería, el cual establece que la ley determinará “las conductas o circunstancias en que el uso racional de la fuerza exime de responsabilidad penal”.

Los consejeros aprobaron también crear un capítulo sobre Defensa Nacional con normas sobre las Fuerzas Armadas, que incluye la protección de la infraestructura crítica (que existe en la actual Carta tras una reforma constitucional promulgada a principios de este año).

Otra de las innovaciones es el capítulo Servicio Nacional de acceso a la justicia y Defensoría de las víctimas. Según el texto del Consejo, la defensoría estará a cargo de asesorar y representar a víctimas de delitos, evitando la revictimización, con interés especial en casos de terrorismo, narcotráfico, corrupción, crimen organizado y trata de personas. La idea de una defensoría de las víctimas fue impulsada en el proceso anterior por la derecha, pero no contó con el apoyo de la izquierda.

El texto del Consejo también incluye la creación de una Fiscalía supraterritorial con competencia a nivel nacional para “delitos de crimen organizado y aquellos de alta complejidad”.

La propuesta de los consejeros establece, además, la posibilidad de indemnización a víctimas de delitos que los tribunales califiquen de conducta terrorista, además de visar “el derecho a reunirse pacíficamente sin permiso previo y sin armas”, agregando que “quienes participen en estas, deberán respetar los derechos de quienes no sean parte de la reunión y la propiedad pública y privada”.

Mientras el texto de la Convención no mencionaba el terrorismo, la propuesta del Consejo establece, al igual que la Carta vigente, que este es contrario a los derechos humanos, y agrega: “Y a la seguridad de la Nación”.

En tanto, la propuesta de la Convención consideraba solo tres estados de excepción: de sitio, asamblea y catástrofe, y eliminaba el de emergencia. La del Consejo, por su parte, mantiene los cuatro estados de excepción, como lo disponían las bases del proceso, y agrega que el de sitio pueda declararse en caso de “acto terrorista”.

“La corrupción es contraria al bien común”

Enfrentar y sancionar la corrupción es también una demanda de la ciudadanía, según han expuesto encuestas en los últimos años.

En este tema, tanto la Convención como el Consejo tuvieron un diagnóstico parecido, e incluyeron en sus propuestas que “la corrupción es contraria al bien común”. Y mientras la Convención señaló que “es deber del Estado erradicarla en todas sus formas”, el Consejo optó por “su erradicación es una obligación de los órganos del Estado”.

Luego, la Convención consignó que todos los funcionarios públicos y los organismos del Estado deberían cumplir con su trabajo bajo el principio de la probidad y transparencia en todas sus acciones.

Asimismo, establecía medidas para evitar que esto se transgrediera; en concreto, para todas aquellas personas condenadas por crímenes vinculados a corrupción, como fraude al fisco, lavado de activos, soborno, cohecho, malversación de caudales públicos, se fijaba que no podrían optar a cargos públicos en conformidad como lo estipulara una ley que debía elaborar el Congreso.

La propuesta del Consejo, por su parte, señala que todos los órganos del Estado deben funcionar bajo los estándares de probidad y transparencia; que los partidos políticos “deberán adoptar mecanismos de dirección y supervisión para prevenir infracciones a la probidad y transparencia; e incluye entre los deberes que “todos los ciudadanos que ejercen funciones públicas tienen el deber de desempeñar fiel y honradamente sus cargos, dando cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Combatir la corrupción es un deber de todos los habitantes de la República”.

El Consejo, además, crea una Agencia nacional contra la corrupción, que coordinará la labor de las entidades estatales en base a los principios de probidad, integridad pública, transparencia y rendición de cuentas. Esta se materializará a partir de una ley institucional que será elaborada dentro de un año desde la entrada en vigencia de la Constitución.

En su artículo 1 la propuesta de la Convención decía que Chile es un Estado “ecológico”. Esa visión marcaba todo el texto, que incluía un capítulo titulado “Naturaleza y medio ambiente”, donde se establecía a la naturaleza como sujeto de derechos, que los animales contaban con protección especial; reconocimiento del maritorio; principio de solidaridad respecto a los recursos naturales, la conservación del cielo nocturno; y que el Estado debía tomar medidas frente a la “crisis climática y ecológica”. Junto con lo anterior, se creaba un sistema nacional de áreas protegidas; se erigían como bienes inapropiables el agua, el aire, el mar territorial y las playas; y para el uso de los recursos naturales se establecían permisos administrativos por determinado período que no constituían derecho de propiedad.

El capítulo incluía también estatutos de las aguas, de los minerales y una Defensoría de la naturaleza.

El texto del Consejo también incluyó un capítulo sobre la materia titulado “Protección del medio ambiente, sustentabilidad y desarrollo”, donde explicitó el cuidado de la naturaleza y su biodiversidad, “considerando a las actuales y futuras generaciones”. Propone también la promoción de la educación ambiental, implementación de medidas de mitigación y adaptación de manera oportuna, racional y justa ante los efectos del cambio climático; que es deber del Estado la promoción de una matriz energética compatible con la protección del medio ambiente, la sustentabilidad y el desarrollo, entre otras medidas.

Además, entre los deberes constitucionales los consejeros incluyeron “la protección de los animales y su bienestar”.