El camino a una nueva Constitución: Expertos sugieren fórmulas para establecer la participación ciudadana

Aunque los detalles del Congreso constituyente no han sido explicitados, abogados constitucionalistas y politólogos sugieren que no sean solamente los parlamentarios quienes deliberen. "El objetivo es la legitimidad, por lo tanto tiene que ser un grupo muy representativo", afirman.

12 de Noviembre de 2019 | 11:34 | Por Consuelo Ferrer y Verónica Marín, Emol
Agencia Uno
SANTIAGO.- "Entendemos que este trabajo lo tenemos que hacer pensando en el país y sobre la base de poder ir reconfigurando, reconstruyendo el pacto social, que en el último tiempo hemos visto que ha sido una demanda de la ciudadanía", aseguró la noche del domingo el ministro del Interior, Gonzalo Blumel, a la salida de la casa del Presidente Sebastián Piñera.

En la residencia, el Mandatario se reunió con autoridades de gobierno, los líderes de los partidos de Chile Vamos, y con algunos parlamentarios. Durante casi tres horas, discutieron una forma de abordar cambios a la Carta Magna, la demanda que resuena en las protestas y que el Presidente ya se había abierto a abordar en diferentes entrevistas en la prensa.

En el encuentro, contó el ministro, se acordó "iniciar el camino para avanzar hacia una nueva Constitución" y se llegó al convencimiento de que "el mejor camino, la mejor fórmula, es trabajar sobre la base de un Congreso constituyente que cuente con amplia participación de la ciudadanía".

Al día siguiente, la vocera de Gobierno, Karla Rubilar, entregó más detalles. "No solamente estamos pensando en un Congreso, sino que estamos pensando en una participación ciudadana tremendamente activa", aseguró. "El mecanismo no está definido. Si nosotros quisiéramos imponer una mirada, no estaríamos dialogando con la oposición, sería una imposición", agregó. También precisó que "nuestro camino no es la asamblea constituyente".

Tras el anuncio, el debate está abierto, y las dudas que surgen se multiplican: ¿Qué significa un Congreso constituyente? ¿Quiénes serán los encargados de escribir una nueva Carta Fundamental para Chile? ¿Serán los mismos parlamentarios que hoy están en ejercicio? ¿De qué manera se garantizará que la participación ciudadana sea "amplia"?

Un concepto sin precisar


La pregunta que se le hizo este lunes al ministro de la Segpres, Felipe Ward, luego de participar de la comisión de Constitución de la Cámara —donde se debatió una reforma a la Carta Magna y el mecanismo para ello— fue precisamente cuál era el significado detrás del concepto "Congreso constituyente".

En respuesta, el secretario de Estado explicó que, hasta ahora, el Ejecutivo tiene definidos los ejes de la propuesta. "Me voy a poner a trabajar de cabeza en ese texto junto a los expertos de la Segpres, de forma que tengamos avances significativos", aseguró.

"Como Segpres estamos trabajando en la propuesta y en el anuncio que hemos hecho (...) Obviamente que esto no puede ser un tema que dure durante muchos meses. No estamos hablando de un plazo muy largo que tenga la Segpres y el Gobierno para poder llevar al papel este anuncio que se está señalando: entendemos que eso es urgente", añadió.

Ante eso, el presidente de la comisión, Matías Walker (DC) concluyó que la exposición del ministro Ward "fue decepcionante". "Esperábamos más precisión respecto de este Congreso constituyente", mencionó. Explicó, además, que para su sector es fundamental que la instancia que resuelva una nueva Carta Magna no se componga solamente por parlamentarios.

"Hay algo que nosotros tenemos absolutamente descartado como diputados de oposición, y es que sea sólo el Congreso el que proponga a los ciudadanos el texto de una nueva Constitución", explicó. En cambio, proponen que sea una instancia compuesta por "delegados elegidos por la ciudadanía", donde también podrían participar legisladores.

"Pueden aportar con su experiencia legislativa en una convención constitucional como la propuso la ex Presidenta Bachelet, pero sujeta a algunas inhabilidades. Por ejemplo, que no puedan presentarse a la reelección. Algunos han planteado que tengan que renunciar a su cargo parlamentario para presentarse a una elección de delegados, que es otra posibilidad", declaró Walker.

Un Congreso con "mandato extraordinario"


Para el abogado constitucionalista y académico de la U. Diego Portales, Javier Couso, es "natural" que exista confusión, la que atribuye a la ausencia de un anuncio formal más detallado por parte del Mandatario. "Algo tan importante como un proceso constituyente para una nueva Constitución no se hace entre gallos y medianoche, por el ministro del Interior, a la salida de la casa del Presidente. El puntapié inicial de esto, que tiene tantas repercusiones, tiene que dar algunas certezas a la ciudadanía", asegura.

Y es que el término "Congreso constituyente", explica el académico, no está definido formalmente. "Cada país lo ha hecho con modalidades diferentes, no existe algo así como un Congreso constituyente. Jurídicamente hablando, es algo que va a decidir el Presidente junto al Congreso Nacional por 2/3 cuando reforme el capítulo 15 de la Constitución, que podría ser la ventana para que se abriera un camino a una nueva Constitución", explica.

"La figura del Congreso constituyente no se encuentra aún precisada", confirma también Enrique Navarro, profesor de Derecho Constitucional de la U. de Chile y director del Departamento de Derecho Público. "Desde ya, tendrá que precisarse si es el actual o se elige uno especial para ello. O, incluso, si queda para el próximo de 2021. Lo que sí estaría claro es que no se desea una asamblea constituyente", añade.

"Algo tan importante como un proceso constituyente para una nueva Constitución no se hace entre gallos y medianoche, por el ministro del Interior, a la salida de la casa del Presidente"

Javier Couso, abogado constitucionalista
Para Claudia Heiss, jefa de la carrera de Ciencia Política del Instituto de Asuntos Públicos de la U. de Chile y experta en procesos constitucionales, los mecanismos de cambio constitucional no están "escritos en piedra" por dos motivos: porque "son fenómenos extraordinarios" y porque "no son puramente jurídicos, sino que son parcialmente políticos".

Sin embargo, aclara que un rasgo distintivo debería ser el hecho de que sea un órgano elegido con ese fin. "Es una legislatura que hace leyes ordinarias, pero que tiene también un mandato extraordinario para hacer una Constitución. Cuando se crea un Congreso constituyente, los parlamentarios que van a ser electos para elaborarla incluyen el tema constitucional en su campaña, y luego de hacerla continúan en ejercicio como legisladores ordinarios", dice.

Es la misma distinción que hace Bárbara Sepúlveda Hales, profesora de Derecho Constitucional en la U. Alberto Hurtado. "Es un mecanismo compuesto por representantes generalmente escogidos por votación popular con el mandato de ejercer el poder constituyente originario, que consiste en el poder y libertad que tiene la sociedad para darse a sí misma un orden jurídico y constitucional", explica.

"Una vez finalizado, empieza a ejercer el poder legislativo. En algunos casos, cumple las funciones constituyentes y legislativas simultáneamente. Si bien el Gobierno no ha entregado detalles, al parecer lo que proponen es transformar a los parlamentarios de ambas cámaras en un Congreso constituyente, probablemente siguiendo este último formato: que puedan ejercer facultades constituyentes mientras siguen legislando", comenta.

Un mandato de la soberanía popular


A juicio de los expertos, existe un factor que podría ser fundamental en términos de otorgarle legitimidad ciudadana a un nuevo texto: si el poder de decisión residiera completamente en quienes hoy están en el Congreso, se trataría de "ciudadanos y ciudadanas que habían sido electos previamente para ejercer el poder legislativo, y no el constituyente", menciona Sepúlveda, también directora ejecutiva de Abofem.

"El mandato de hacer una Constitución se entiende como uno superior de la soberanía popular. Si no emana de la soberanía popular, entonces no es realmente poder constituyente sino imposición, y un Congreso no designado para hacer una Constitución podría tener ese problema: podría ser acusado de estar usurpando la soberanía popular y arrogándose un poder constituyente que no le ha sido delegado", comenta Heiss.

"El mandato de hacer una Constitución se entiende como uno superior de la soberanía popular. Si no emana de la soberanía popular, entonces no es realmente poder constituyente sino imposición, y un Congreso no designado para hacer una Constitución podría tener ese problema"

Bárbara Sepúlveda, profesora de Derecho Constitucional
Por eso, acuerdan que es importante establecer mecanismos de participación ciudadana que garanticen que el involucramiento de la sociedad sea realmente "amplio". Para Navarro, existen dos desafíos en materia de participación: "que los ciudadanos sean escuchados en el proceso" —para lo que considera "esencial" que las comisiones de Constitución del Congreso escuchen "a todos los sectores sociales en audiencias públicas" y que se registren las opiniones de "plebiscitos comunales"— y "debe existir una aprobación del texto a través del plebiscito".

Para Couso, en tanto, el plebiscito ratificatorio ya anunciado por el Gobierno es poco, debido a que duda que Chile "confíe lo suficiente en este Congreso". "Yo veo inescapable, dadas las circunstancias que vive nuestro país, que haya un plebiscito de entrada, donde se le pregunte a la ciudadanía formalmente si quiere una nueva Constitución", plantea el abogado, una idea que este lunes fue aprobada por la comisión de Constitución de la Cámara. "Jurídicamente hablando, no tenemos claridad de lo que quiere el electorado respecto a esta materia: tenemos presunciones fundadas de lo que quiere, pero no tenemos certeza jurídica".

"Lo que jurídicamente es más razonable no es asumir, vía encuestas, que la gente quiere una nueva Constitución: es preguntarle. A veces, además de eso, se le da opción de elegir si quieren un Congreso constituyente, una convención mixta, o una asamblea constituyente", cuenta. El mecanismo, explica, también es importante.

Los mecanismos que ya existen


En su documento "Mecanismos de cambio constitucional en el mundo", el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) explora, desde la experiencia comparada, las formas en que otros países han renovado sus Cartas Fundamentales. La primera que identifica es aquella que se realiza a través del poder legislativo, que cuando se elige explícitamente con el fin de redactar una Constitución, se convierte en un Congreso o parlamento constituyente.

Una variable con mayor nivel de participación ciudadana, explica Couso, es el de la convención constituyente o mixta: una parte proveniente del Congreso y otra compuesta por ciudadanos elegidos solamente para formar parte de la instancia, algo así como un punto medio entre el Congreso constituyente y la asamblea constituyente, que es, por su parte, un "órgano colegiado conformado por un grupo de ciudadanos y ciudadanas electos por sufragio popular para discutir y diseñar exclusivamente un nuevo texto y orden constitucional".

Definir el mecanismo y nivel de participación ciudadana, asegura Heiss, es una "discusión fina". La académica distingue dos polos: en un "extremo mínimo de involucramiento ciudadano", está el cambio generado por una reforma constitucional como la de 2005, que fue efectuada por el Congreso y "produjo un cambio gigantesco", pero que no fue percibida como una renovación de la Carta Magna.

"En el otro extremo, podríamos tener una asamblea constituyente completamente constituida por delegados que no pertenezcan al sistema político. Se podría pensar en una asamblea soberana, con el poder de hacer casi cualquier cosa, pero yo creo que es imposible hacer una nueva Constitución sin incluir una participación activa del sistema político", señala.

"Una reforma que se presenta como cambio constitucional no va a satisfacer a la gente, pero también creo que el otro extremo es inviable. Sería muy riesgoso para el sistema político pensar en una asamblea que asuma el poder absoluto sin ninguna limitación legal y completamente aislada de nuestra legislación, de nuestro sistema constitucional. La pregunta hoy día es cuál es el punto intermedio entre estos dos extremos", dice.

Es una noción que comparte el abogado constitucionalista, Patricio Zapata, quien aboga por "aprovechar lo mejor del Congreso" e inyectarle al organismo otro grupo de "compatriotas que vengan de la sociedad, sin ganas de hacer carrera política", elegida mediante sufragio. "(Hay que) inyectarle esa ciudadanía al proceso, para que no sea solo la acción de los parlamentarios, pero no despreciemos la representación política", dijo a Cooperativa.

Garantías para todos los sectores


"¿Qué tipo de conversación ciudadana nos puede llevar a encontrar algún punto intermedio que permita efectivamente hacer un cambio constitucional que tenga amplia participación ciudadana?", se pregunta Heiss. "El objetivo del cambio constitucional fundamental es la legitimidad", asegura, por lo tanto propone que se trate de un grupo "muy representativo, que cambie la Constitución de manera que sea percibida como una nueva".

La académica señala que existen desafíos que enfrentar en términos de representatividad. "Debiéramos avanzar hacia una participación paritaria de hombres y mujeres, hacer inclusión de pueblos originarios... hay una serie de cosas que son déficits de la representación política en Chile y que no debieran reproducirse", comenta.

"Pensar que los constituyentes sean gente totalmente despolitizada a mí no me parece algo deseable, pero reducirlo únicamente a gente que tenga carreras políticas tampoco. Yo creo que uno puede encontrar un punto nuevo"

Claudia Heiss, académica U. de Chile
"El involucramiento directo de la ciudadanía es muy importante y no tiene que ser solamente en un momento: debe ser en la apertura, durante los debates y al final", añade. Cita un ejemplo ocurrido en Islandia, donde existió mucha consulta ciudadana pero el texto no alcanzó acuerdo en el Congreso. "Hay que tener un equilibrio entre la toma de decisiones por los actores políticos que ya están y el involucramiento de nuevos actores políticos y de la ciudadanía que no es parte del sistema político", apunta.

"Pensar que los constituyentes sean gente totalmente despolitizada a mí no me parece algo deseable, pero reducirlo únicamente a gente que tenga carreras políticas tampoco. Yo creo que uno puede encontrar un punto nuevo", señala. También destaca la importancia de que se establezcan "reglas del juego que le den garantías a todos los sectores y, por lo tanto, que la Constitución pueda ser apoyada por todos".

"La gente tiene una visión muy negativa de la política, y yo entiendo que los partidos se han ganado ese rechazo, pero también hay que entender que sin política —sin organizaciones políticas y sin partidos— no puede haber democracia", dice. "Es importante generar una Constitución que incorpore a las fuerzas políticas que ya existen, pero que también incorpore a otras organizaciones y la sociedad civil. Tiene que haber mediación política, pero hay que tratar de que esa mediación tenga la mayor legitimidad posible".
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