De presidentes y primeros ministros: Cómo son los sistemas de Gobierno que suenan en la discusión constitucional

En 2016, el entonces senador RN Andrés Allamand entregó un proyecto de reforma constitucional para pasar de un régimen político presidencial a uno semipresidencial en manos del entonces ministro del Interior, Jorge Burgos. La iniciativa no prosperó y hace un año, al comienzo del estallido social, el hoy canciller retomó su idea. "La actual crisis demuestra que el régimen presidencial coloca en el foco del conflicto al Presidente, lo que no es conveniente para la gobernabilidad", dijo.

Ha sido uno de los principales promotores de cambiar el actual sistema de gobierno chileno, aunque no ha sido el único: diversos analistas y politólogos han planteado, en el contexto de la discusión constitucional que comienza, la posibilidad de atenuar el poder de la figura del Presidente de la República dentro del ordenamiento del país, ya sea para obtener un equilibrio más equitativo entre los distintos poderes del Estado, como para descentralizar el funcionamiento de Chile. Este jueves, Convergencia Progresista presentó un documento con propuestas para la nueva Constitución que proponía un sistema semipresidencial.

En el contexto de esa discusión, las opciones que se barajan son los tres regímenes republicanos clásicos: el presidencialismo —con o sin nuevas características que puedan modificar el rol del Mandatario—, el semipresidencialismo o el sistema parlamentario. Cada uno de ellos tiene un funcionamiento distinto, y también sus propias ventajas y desventajas.

Su primera característica básica es que una misma persona cumple el rol de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El poder ejecutivo, en este régimen, no reside en el legislativo. Dicho jefe, además, es elegido por periodos fijos, explica a Emol el académico del Instituto de Asuntos Públicos de la U. de Chile, Jaime Baeza.

"Es el director principal de la política pública y de las políticas de Estado", complementa el académico de la U. Católica, Cristóbal García-Huidobro. "Usualmente se le entrega una cantidad de atribuciones bastante grande y para limitarlas se establece un sistema de frenos y contrapesos a la autoridad del Ejecutivo. Eso significa que entre los poderes del Estado se vigilan, precisamente para poner en chequeo al poder dominante, que es el Ejecutivo", dice.

El gabinete ministerial es "de la exclusiva confianza del Presidente", debido a que no necesita ser ratificado por ningún otro órgano que lo valide, como sí ocurre en otros regímenes: el Parlamento no resuelve sobre el equipo elegido por el jefe de Estado y Gobierno.

A pesar de esto, Baeza asegura que, en el régimen presidencial, "tiene mucha más importancia el Congreso Nacional, no solo porque están separados en términos fijos sino porque son contrapesos legislativos". "Ante la pregunta de dónde tiene más poder el Congreso, la respuesta es que tiene muchos más poderes e importancia en el presidencialismo", comenta.

En este sistema, por ejemplo, los congresistas pueden proponer e impulsar proyectos que no sean parte del programa del jefe de Gobierno. "Cosas como el 10% del retiro de fondos de las AFP, en un régimen parlamentario, no podrían haber ocurrido, porque no son parte del programa del gobierno que está a cargo, mientras que en los regímenes presidenciales eso sí puede ocurrir", apunta.

Eso también puede variar dependiendo de las definiciones de cada país. "En el caso chileno, la capacidad colegisladora de los parlamentarios es muy alta, pero en otros casos es bastante disminuida", afirma. "Lo que está en discusión acá es si el presidencialismo chileno es hiperpresidencial o no, es decir, si las atribuciones del Presidente de la República son muy altas", dice.

La lógica del régimen parlamentario, explica García-Huidobro, se origina en las monarquías: parte de la base de que el jefe de Estado y el de Gobierno son dos personas distintas. "El de Estado usualmente tiene un rol ceremonial y de representación del país frente a las otras naciones. Usualmente esa persona tiene un término de mandato determinado y podría darse que no tuviese la misma afiliación política que los partidos dominantes en el Parlamento", expone.

En algunos sistemas parlamentarios, el jefe de Estado es elegido por la asamblea legislativa, mientras que en otros puede ser electo por votación popular. El jefe de Gobierno, en tanto, está "sometido a mayoría parlamentaria", dice Baeza. "El Parlamento en sí solo constituye la mayoría, pero los que de verdad mandan son aquellos legisladores que son el Gobierno, es decir, el gabinete. En la mayoría de los parlamentarismos, el gabinete surge del propio Parlamento", apunta. La labor de los congresistas que no forman parte del gabinete, explica, es simplemente representar.

En este sistema, dice el académico de la UC, la ventaja es que "fomenta el diálogo y el debate", porque "permiten una mayor horizontalidad con las personas que votan". "La lógica es que los miembros del Parlamento estén permanentemente haciendo saber al Gobierno —al jefe de Gobierno y a su gabinete— cuáles son las necesidades de la población", comenta.

Entre las desventajas, cita como "la más grave" que "necesitas o partidos muy fuertes que te permitan conseguir mayorías, como en Reino Unido, o coaliciones de Gobierno que tienen que ser súper disciplinadas y fuertes, como ocurre en Alemania", explica. "Necesitas un nivel de disciplina partidaria y parlamentaria muy grande, porque sino se te desgajan las coaliciones y empieza la rotativa ministerial", asegura. "Si la mayoría legislativa no existe, lo que pasa es que cae el gobierno y hay que o llamar a elecciones o elegir un nuevo líder del partido", añade por su parte Baeza.

Ambos expertos consideran que este régimen es el mejor, pero entienden "las limitaciones posibles de avanzar hacia eso". "El problema es que Chile no tiene la madurez política para poder ejecutar un sistema así, y además es muy ajeno a nuestra historia", dice García-Huidobro. "El sistema político hoy día está fragmentado y llegar a consensos está en tela de juicio. Eso puede echar por tierra la democracia. Un sistema así va a funcionar solo en la medida en que logremos tener coaliciones políticas disciplinadas, y el problema es que hoy día tenemos cualquier cosa menos eso", añade.

"Es una cuestión relativamente nueva, que surge en el siglo XX", relata García-Huidobro. Se trata de un punto intermedio entre los regímenes presidencialista y parlamentario. "También tienes distinción entre jefe de Estado y Gobierno, pero el de Estado siempre es elegido por votación popular", explica.

El jefe de Gobierno, por su parte, depende de las mayorías que tenga en la Cámara política, que en Chile corresponde a la de Diputados. "¿Cómo funciona esto? Si el Presidente elegido o su coalición tienen mayoría absoluta en la Cámara, entonces nombra a quien estima más competente para ejercer las funciones de jefe de Gobierno. En esa lógica, si el Presidente tiene el respaldo, es siempre el poder dominante y puede convertirse en el verdadero director de la política pública del país", dice.

"¿Qué pasa si te eligen Presidente y no ganaste las parlamentarias? ¿O si mientras eres Presidente hubo una elección intermedia en el Parlamento y perdiste tu mayoría?", plantea el académico. Los escenarios son varios. "Si la oposición te lo permite, puedes mantener a tu jefe de Gobierno, pero eso sería raro. Lo más normal sería que el jefe de Estado se viera obligado a nombrar a un Primer Ministro que represente a las mayorías de las Cámaras. A ese fenómeno se le llama cohabitación", apunta.

Es, ejemplifica, lo que pasó en Francia cuando François Mitterrand, como Presidente, perdió las elecciones parlamentarias y tuvo que nombrar a Jacques Chirac como Primer Ministro. "Ahí ocurría que Chirac era de un partido neo-gaullista y Mitterrand socialista", dice. Las tendencias políticas eran absolutamente lejanas.

"Eso significa que el poder Ejecutivo va a estar moderado por el Primer Ministro, que va a tener más poder que el Presidente porque representa la voluntad de las Cámaras. Por lo tanto, el jefe de Estado va a tener que moderarse en sus funciones, porque siempre va a tener que cohabitar con el Primer Ministro", asegura.

En este régimen, el jefe de Estado puede tener un rol "de carácter ceremonial o fundamentalmente dedicado a la representación del país en el extranjero" si no cuenta con mayoría parlamentaria. "Si no tiene tuición sobre todos los ministros, se queda con la Defensa, Relaciones Exteriores y el Consejo de Estado, y el resto pasan todos al Primer Ministro", añade Baeza. El Ejecutivo, en este caso, es "el encargado de la administración interior y de la política interna".