Chile tiene participación en distintos mercados a través de empresas estatales. La gran minería del
cobre, la banca, puertos y el transporte público son algunos ejemplos de rubros en que intervienen firmas de carácter público.
Uno de los debates que de seguro se producirán en el proceso constituyente tiene que ver con la creación, participación y rol de las empresas estatales en el quehacer diario de la sociedad.
La norma vigente establece que para la creación de empresas estatales se necesita la aprobación de una ley con quorum calificado y que estas cumplan con las mismas condiciones que el resto de las firmas similares del mercado.
En una publicación reciente editada por el Centro de Estudios Públicos y desarrollada por un amplio grupo de economistas, titulada "Aspectos económicos de la Constitución", se aborda el tema del rol empresarial del Estado. El documento sostiene que la actual Constitución no impone obstáculos exagerados para la creación de empresas públicas.
"Teniendo a la vista el principio de igualdad económica, que nos parece importante resguardar, la deuda pública que pueden generar las empresas estatales y las dificultades políticas que conlleva cerrarlas,
nos parece razonable mantener el quorum calificado, esto es una mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio, para la creación de este tipo de instituciones, así como que estas se rijan por los mismos estándares que el sector privado, salvo que la misma ley de quorum calificado establezca motivos para eximirlas", proponen en el documento.
En el mundo y especialmente en la región, existen diversas reglas de carácter constitucional que establecen directrices respecto a la conformación de empresas públicas. El libro del CEP examinó las diferencias que existen entre las naciones respecto a este asunto. Se detectó que, en promedio, las empresas estatales con fines comerciales representan entre 2% y 3% del empleo nacional en los países de la OCDE y se concentran en las industrias de transporte y servicios básicos (energía y agua). Chile se encuentra bajo el promedio de estos países, pero cuando se analiza el avalúo de sus empresas, se encuentra sobre países con un PIB significativamente superior (Australia, Canadá y EE.UU.), debido a su participación en el sector minero.
Abogados: Lo que estará en debate con las firmas públicas
Para el abogado constitucionalista
Arturo Fermandois, el Estado empresario es uno de los puntos donde convergerá la discusión emblemática entre el rol de lo público y lo privado en la nueva Constitución.
"Pero al mismo tiempo, constituye una paradoja, porque en los últimos 30 años las mayorías políticas pudieron haber materializado la creación de empresas estatales porque el marco constitucional —con algunos requisitos básicos— lo habría permitido, sin embargo, ello no ocurrió", observa Fermandois.
"Todos sabemos que para enviar un proyecto de ley al Congreso el Presidente no requiere el permiso de nadie, salvo el ministro de su propia cartera", precisa.
El abogado recuerda que desde 1990 en adelante casi no se han enviado proyectos al Congreso creando empresas; y el primer proyecto de ley importante referido a esta materia se envió al Congreso en 2014 (AFP estatal) y no prosperó por falta de apoyos.
"La discusión tendrá entonces mucho de emblemática —culpar a las supuestas limitaciones de la Constitución actual, la subsidiariedad, etc.—, pero poco de real", advierte Fermandois.
El académico de la Universidad Central e investigador del observatorio Nueva Constitución
José Ignacio Núñez identifica varios elementos a la hora de pensar en el debate que se dará sobre el rol de la empresa pública. Menciona que está la premisa de que el Estado siempre es un mal empresario y que es agente pernicioso para la economía.
Además, otro foco —dice Núñez— será los requisitos que se le van exigir al Estado para que desarrolle actividades empresariales. "Hoy día se interpretan los requisitos en la Constitución bajo el paradigma del principio de subsidiaridad del Estado", asegura.
Cómo resguardar la igualdad de condiciones
El capítulo "Estado subsidiario y Estado empresario" —parte del libro editado por el CEP "Aspectos económicos en la nueva Constitución"— estuvo a cargo de los economistas Pablo Correa y Luis Eduardo Escobar y de la investigadora de la institución Sylvia Eyzaguirre.
En él se examina el panorama en torno a las condiciones que existen en la actual Carta Magna para la creación de una empresa estatal.
Pero ¿qué pasaría si se llegasen a cambiar las reglas? Para Correa, el riesgo más grande que vislumbra es que el Estado se transforme en un Estado empresario y que no compita en igualdad de condiciones con el resto de las compañías presentes en el mercado. "Si, por ejemplo, la Constitución establece que estas pasan a ser leyes de carácter ordinario, leyes simples, y se saca este 50% más uno de los parlamentarios elegidos; el problema sería que se empezarían a crear empresas públicas que corran con ventaja", observa.
Ante esto, apunta a que el bien más preciado a resguardar es la necesidad de que empresas públicas y privadas compitan en igualdad de condiciones. "Por ejemplo, cuando se discutía respecto a la eventual creación de una AFP estatal, creo que había en general un consenso en que esto no generaba ninguna distorsión, siempre y cuando compitiera en igualdad de condiciones" con el resto de las administradoras de fondos de pensiones, observa el economista.
Por su parte, Eyzaguirre plantea que las actuales reglas son un requisito adecuado y que, de hecho, en los últimos años se han creado empresas estatales, por lo que el estándar existente en la Constitución no ha sido un impedimento. "Muchos países que tienen constituciones antiguas no mencionan la creación de empresas, son materias simplemente de ley, no está en la Constitución. Otros países sí resguardan ciertas industrias que son claves", dice.
Ante esto, la investigadora del CEP apunta que el estándar actual se debe mantener, porque las empresas públicas pueden dar un beneficio para la sociedad, pero también, y muchas veces, tienen un costo altísimo, son poco productivas, son regresivas para el Estado y para la ciudadanía, y el costo político hace que sea prácticamente inviable cerrarlas.
Luis Eduardo Escobar apunta que el quorum actual obliga a tener una mayoría absoluta de todos los parlamentarios en ejercicio. "Entonces, si van a rebajar ese quorum, la fórmula para hacerlo sería una mayoría simple de los parlamentarios presentes", observa.
Ante esto, señala que la formación de una empresa pública es lo bastantemente serio como para que se mantenga el quorum especial de mayoría absoluta de todos los parlamentarios. "Porque estamos jugando con la plata de todos los chilenos. Así que esa exigencia me parece razonable", apunta.
Respecto a eventuales condiciones favorables que podrían tener las entidades estatales, Escobar recuerda que las actuales empresas por ley se deben someter a varios sistemas de control; entre ellos, las empresas públicas deben someterse a la Ley de Sociedades Anónimas.
"Entonces, se tiene al Banco Estado que compite mano a mano con el Banco de Chile, y se tiene que someter a las reglas del sistema financiero. Esa es una regla que vale la pena proteger", subraya.
Constituyentes: ¿Mantener o modificar las reglas actuales?
La convencional independiente en cupo UDI Marcela Cubillos es partidaria de mantener el quorum establecido para la creación de una empresa estatal. "Para reforzar el hecho de que lo haga en igualdad de condiciones con las empresas privadas, se podrían establecer principios de libre competencia en la Constitución. Y en cuanto a la designación de los directivos de las empresas públicas, podría analizarse que fuera por concurso público", apunta.
Mientras que la constituyente Tania Madriaga (ind. Lista del Pueblo) asevera que es necesaria una modificación de estas normas legales. "Por un lado porque debemos volver a examinar la necesidad y viabilidad de desarrollar una capacidad productiva del Estado que genere bienestar para toda la sociedad, pero sobre todo, desde mi punto de vista, porque nos abre la posibilidad de pensar la economía no solo desde el contexto nacional y los grandes grupos económicos asociados a poderes globales, sino también desde los territorios", sostiene.
Por su parte, el constituyente por el PPD Felipe Harboe señala que hay casos en los que se justificaría plenamente la posibilidad de tener una empresa estatal en la medida que se trate de algún servicio estratégico y reúna ciertas condiciones que no afecten la libre competencia. "Esto, siempre que tengan gobiernos corporativos que garanticen su independencia política y excelencia de gestión", expone.
