El rol del Estado como empresario está nuevamente en la palestra pública. Esta vez debido al intento de un grupo de municipalidades por comercializar balones de gas licuado, situación que fue descartada por la Contraloría General de la República la semana pasada. "La venta de gas a sus vecinos solo puede ser efectuada en la medida que el legislador lo autorice expresamente", señaló la entidad ante una consulta de varios municipios.
Lo anterior está consagrado en la actual Constitución y en la Ley Orgánica de Municipalidades. Emilio Oñate, consejero asesor nacional del Observatorio Nueva Constitución, explica que los municipios son Estado y la Constitución vigente es clara en el numeral 21 del artículo 19: "Para que el Estado pueda desarrollar actividades económicas tiene que existir una ley de quorum calificado que lo autorice. O sea, es el legislador el que expresamente tiene que facultar, autorizar. Esto tiene que ver con la competencia que la ley le otorga a un órgano del Estado, que es habilitar, en este caso a una municipalidad, a que pueda desarrollar actividades económicas o actividades empresariales", explica Oñate.
Pese a lo anterior, durante los últimos años una serie de gobiernos comunales han entrando al mercado de las ventas de medicamentos, a través de las farmacias populares. "Esa categorización está dentro de la atención primaria de salud, para la cual la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades le otorga competencia expresa al municipio, para que se pueda hacer cargo de la salud primaria", explica el abogado.
Por su parte, el abogado constitucionalista Arturo Fermandois apunta a que en una nueva Constitución el principio básico que se debiera mantener es que una ley sea la que autorice las actividades empresariales de las municipalidades. "Detrás de este principio está la cautela por evitar un Estado empresario deficitario, sobreendeudado y poco competitivo, en el sentido de que los servicios que finalmente entrega no son mejores ni más baratos que los que pueda entregar el sector privado. Así también se preserva la libre competencia", remarca.
Eventuales cambios a la actual legislación
El Estado como empresario será motivo de debate al interior de la Convención Constitucional, pero también la posibilidad de que los municipios entren como actores en distintos rubros. La convencional y coordinadora de la comisión Forma de Estado, ordenamiento, autonomía, descentralización, equidad, justicia territorial, gobiernos locales y organización fiscal, Jeniffer Mella (Frente Amplio), plantea que es necesario apostar por un mayor desarrollo de los territorios, reconociendo además sus particularidades y necesidades.
En este contexto, Mella ve espacio para el desarrollo de empresas públicas locales o municipales dentro. "
Desde la Convención se pueden buscar alternativas para despejar los puntos que actualmente hacen conflicto en la materia. Hemos trabajado en descentralización, donde es importante el traspaso de mayores competencias a los territorios, esto es gobiernos municipales y regionales, los que no pueden ser solo administración, sino que pueden tener también competencias políticas y fiscales", señala la convencional.
La también miembro de dicha comisión Elisa Giustinianovich (Mov. Sociales Constituyentes) sostiene que Chile necesita tejido económico regional y local público, y "pasar desde un modelo de administradoras locales que externaliza todo a sobreprecios enormes que no van necesariamente asociados a calidad, hacia uno de gobiernos locales con autonomía efectiva", plantea. Para esto, sostiene, la propuesta es que los gobiernos comunales y regionales puedan establecer tributos y constituir empresas públicas locales robustas y con altísimos estándares de gestión, transparencia y eficiencia.
Por otro lado, el convencional Bernardo Fontaine (Ind.-RN-Evópoli) apunta a que las empresas y actividades comerciales municipales debieran seguir el mismo mecanismo de aprobación legislativa que las empresas estatales. "
Esto es: ser aprobadas por ley y regirse por las mismas reglas que las empresas privadas", sostiene. Para él, estas actividades económicas deben ser supervigiladas por la Contraloría, no desviar la labor municipal de sus tareas propias y cautelar que no signifiquen un deterioro de las finanzas municipales ni un mecanismo para, en la práctica, crear una suerte de cohecho. "Todo esto debe ser regulado por ley", remarca el también economista.
Evitar distorsiones
Actualmente, los municipios están buscando que el Congreso apruebe una ley que permita la venta de este producto energético.
Pero Gabriel Flández, director de Administración y Finanzas de la Asociación Chilena de Municipalidades, señala que no es una buena idea generar una ley por cada producto o servicio que se pretende entregar, ya que más bien se debe aspirar a un proyecto de ley que regule la venta de bienes y servicios a la comunidad que pudiese hacer un municipio, pero que contenga salvaguardas y límites.
"Esto es: porcentaje del presupuesto permitido, control de ingresos y gasto directo asociado, que no admita déficits, para que no se oculten en ello subsidios que distorsionan el mercado, con instancias de control efectivas y suficientes y responsabilidad solidaria del concejo ante déficits, ya que los municipios tienen objetivos y presupuesto, y estas nuevas cargas no pueden ser solo intenciones sociales, deben ser también responsabilidades bien administradas. En la nueva mirada, hablamos de municipios sustentables y sostenibles", apunta Flández.
Para la economista Michelle Labbé, uno de los riesgos de que los municipios o el Estado asuman un rol empresarial es que se dejen de hacer las tareas propias de estos, que son su primera prioridad. A esto añade que cuando se crea una empresa estatal, esta no tiene como objetivo maximizar utilidades.
La economista, además, apunta a que si una empresa del gas municipal, por ejemplo, quiere bajar el precio y lo hace al punto de tener pérdidas y que el municipio las subsane, lo que se generaría es que no exista rentabilidad del capital. Explica que esto no lo puede hacer el sector privado y, por lo tanto, se depredaría el mercado. Al hacerlo, sostiene, el servicio con un único actor sería ineficiente: "Lo que pasa es que se termina con un producto más malo, con menor calidad de servicio", remarca.
Visión similar tiene el economista sénior del Observatorio del Contexto Económico de la UDP,
Juan Ortiz, quien señala que existe el riesgo de que la decisión de precios responda no solo a un proceso de optimización, sino que también incluya elementos distributivos en cuanto a la fijación de estos. "Pueden haber precios inferiores al costo promedio de producción, generando pérdidas económicas para la empresa y alza en la participación de mercado vía mayor demanda dados los precios más bajos. Pero esta posibilidad llevaría a un aumento de las pérdidas económicas, que serán cubiertas con aportes de capital del municipio", plantea.
