En medio de la discusión sobre la "permisología" ha cobrado fuerza el debate sobre otro fenómeno que puede ser decisivo para que un proyecto se realice o no: la resistencia de la sociedad civil y grupos organizados.
Por medio de la judicialización y otras herramientas, agrupaciones han conseguido retrasar, paralizar e incluso hacer que inversionistas desistan de llevar a cabo sus proyectos por el tiempo y costo que les significa esta suerte de "permisología" originada en la sociedad civil. Y allí adquieren relevancia las organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientalistas. "Todos (líderes de empresas) están condicionados porque *les temo a las ONG ambientales'", reconoció, por ejemplo, el vicepresidente de Colbún y presidente de CMPC, Bernardo Larraín Matte, en entrevista con "El Mercurio" el 23 de noviembre pasado.
"Dentro de la tramitación de los proyectos, vemos que hay distintas organizaciones que velan por la protección de ciertos objetos y terminan retrasando excesivamente proyectos, ya que muchas veces la normativa no es clara y hay espacios de discrecionalidad para que estos grupos de interés puedan terminar frenando proyectos", advierte Juan José Obach, director ejecutivo de Horizontal.
Un guion que se repite
Fuentes del mundo empresarial dicen que han observado una suerte de carta Gantt más o menos preestablecida, pues es lo que ha ocurrido ya en varios casos. Generalmente comienza, cuentan, con solicitudes de agrupaciones o comunidades para que especies que viven en el entorno del proyecto sean reclasificadas respecto de su estado de conservación y, de esa manera, limitar la posibilidad de intervenir su hábitat.
Posterior o en paralelo a esto, afirman, se introducen peticiones de concesión de terrenos fiscales antes de que lo hagan privados para llevar adelante ahí un proyecto. Con el mismo objetivo, buscan muchas veces modificar la protección del suelo, barrio o el espacio que corresponda, con lo que se acotan las posibilidades de desarrollar iniciativas de inversión. Ya dentro del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), acusan que personas u organizaciones han ingresado cientos, hasta miles de observaciones durante el proceso de participación ciudadana (PAC).
Las empresas tienen la obligación de responderlas, lo que les genera mayores gastos —en algunos casos tienen que realizar estudios para ello— y hasta solicitar prórrogas de los plazos establecidos para cumplir con las respuestas. El cronograma sería coronado por las reclamaciones e, incluso, las acciones judiciales. Así, la obtención del permiso ambiental se comienza a dilatar cada vez más. José Antonio Valenzuela, director de Incidencia de Pivotes, cree que existen agrupaciones que "son profesionales en oponerse a proyectos de inversión" y "son muy activas en generar o acrecentar la conflictividad" entre las comunidades y las empresas.
Según Valenzuela, agrupaciones identificarían zonas donde se están planeando proyectos y "encuentran una oportunidad para poner trabas". Ya en terreno, fuentes de la industria afirman que estas agrupaciones ayudarían a organizar, asesorar y movilizar a la ciudadanía. Todo ello, generalmente, acompañado de fuertes campañas en medios de comunicación, la vía pública o redes sociales. Es algo que habría aumentado en las últimas décadas en la medida en que se han aprobado nuevas legislaciones ambientales con requerimientos más exigentes y ampliación de instrumentos como la participación ciudadana y la consulta indígena. Aunque estos fueron concebidos para evaluar y mejorar proyectos, algunos sostienen que estarían siendo mal utilizados.
"El sistema les entrega muchas herramientas a grupos de presión y a grupos de interés que su principal finalidad es que no se realice un proyecto o dificultar su aprobación", postula el director de Incidencia de Pivotes. Desde las ONG niegan esto.
Por ejemplo, en marzo de 2024, en la comisión de Medio Ambiente del Senado, el director regional de Campañas de Greenpeace Chile, Matías Asún, sostuvo que "esta nueva teoría de que el ambientalismo está impidiendo el desarrollo es casi de contrasentido". Para la directora del Centro de Derecho Ambiental de la U. de Chile, Pilar Moraga, organizaciones tienen agendas centradas en la defensa del ecosistema: "En Chile se protege el medioambiente en la medida en que afecte al ser humano y por eso es necesaria la alianza con las comunidades". Una duda recurrente es a quiénes representan las ONG.
A juicio de Obach, "muchas veces la voz de las comunidades queda invisibilizada ante grupos de interés que no necesariamente tienen un arraigo en los sectores donde se realizan los proyectos y a veces buscan objetivos distintos a los que quiere la comunidad". Existen casos como el del proyecto minero-portuario Dominga, que ha tenido una fuerte oposición de Oceana, FIMA y Greenpeace, entre otras, sin embargo, una consulta ciudadana organizada por el municipio de La Higuera en 2022 mostró que 91,6% de la comunidad aprobaba la iniciativa.
Falta de certezas
Un punto crítico, donde tienen "más relevancia las ONG", según Valenzuela, sucede luego de la obtención de la resolución de calificación ambiental (RCA). Una vez que el proyecto tiene todos sus permisos aprobados, la interposición de distintas acciones judiciales por parte de comunidades u organizaciones "agrega muchos días de tramitación, lo que genera incertidumbre al titular del proyecto", señala. Son pocas veces las que se revierte un permiso favorable, pero advierte que puede implicar "varios años extra" en tribunales.
Según un informe de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), hasta el segundo semestre de 2024 había 45 causas de reclamaciones vinculadas a proyectos de inversión esperando una sentencia en tribunales ambientales por un monto total de US$ 8.863 millones. De las declaradas admisibles, 37% fueron reclamadas por organizaciones de la sociedad civil, 36% por personas naturales, 18% por empresas titulares del proyecto y 9% por municipios.
Pilar Hazbun, coordinadora de Asuntos Jurídicos y Legislativos de Libertad y Desarrollo, detalla que existen diversas vías de impugnación de un proyecto donde pueden participar terceros que no formularon observaciones durante su evaluación ambiental, "tales como recursos de protección, acciones de nulidad de derecho público, o bien, solicitan al órgano que calificó el proyecto que la RCA sea invalidada".
Y explica que el permiso puede ser rechazado hasta dos años después de obtenerlo. Marcelo Mena, exministro del Medio Ambiente durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet, recalca que "todos tienen el derecho a recurrir al tribunal ambiental, eso causa demora y falta de certidumbre".
Manuel Agosin, académico de Economía de la U. de Chile, apunta que incluso instituciones extranjeras "pueden obtener una personería jurídica nacional y argumentar contra una inversión". "Hoy no existe ningún costo ni sanción para quienes judicializan los proyectos sin fundamentos", critica Hazbun. Por ello, propone establecer castigos económicos para quienes reclaman "con el solo fin de dilatar el proyecto".
Consulta indígena: dudas sobre con quiénes y cuándo se debe realizar
Otro momento en que la obtención de la resolución de calificación ambiental (RCA) se ve ralentizada es el proceso de consulta a pueblos indígenas. Este proceso rige desde la aplicación en el país del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado y vigente en Chile desde 2009.
La consulta indígena tiene por objetivo "llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos (a los pueblos indígenas) directamente", según el sitio web del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA).Los proyectos deben pasar por esta fase si así lo determina el SEA o el propio titular de la iniciativa.
Una de las falencias, según Juan José Obach, director ejecutivo de Horizontal, es que es la empresa la que debe identificar a las comunidades susceptibles de afectación al presentar el estudio, y luego la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena de Chile (Conadi) debe validarlas. Pero una comunidad puede constituirse luego de la presentación del estudio de impacto ambiental, lo que complica al titular, pues no puede prever estas situaciones. "No puede suceder que actores que no estaban al comienzo de la tramitación ambiental terminen pronunciándose en instancias posteriores", cree Obach.
Una situación controvertida, por ejemplo, es la de la Central de Bombeo Paposo de Colbún, donde el SEA de Antofagasta puso término anticipado al estudio por la omisión de dos comunidades indígenas. La empresa argumenta que estas no habían sido reconocidas aún por la Conadi, por lo que no podían incluirlas. Otro caso es el del proyecto de EFE para extender el Metro Regional de Valparaíso hasta La Calera. El proyecto fue ingresado en abril de 2022 y un año después la Conadi reconoció al clan diaguita Araya-Araya. El SEA exigió una nueva fase de participación argumentando los rituales que los indígenas realizarían cerca de la vía férrea, construida un siglo antes de su llegada.
Piden criterios más claros para la participación
La participación ciudadana (PAC) es un proceso que permite a personas naturales y jurídicas informarse, hacer preguntas y formular observaciones sobre un proyecto que ingresó al SEIA, y si considera que no le han respondido fundadamente, reclamar. A juicio de Pilar Hazbun, de LyD, muchas veces se formulan observaciones de manera masiva o que tienen poco que ver con aspectos ambientales, lo que "entorpece la aprobación del proyecto".
El Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) debe filtrar las preguntas que se reciben, pero en la industria aseguran que la mayoría son aprobadas. Y José Antonio Valenzuela, de Pivotes, añade: "Basta con que uno de los participantes del PAC no esté de acuerdo para que pueda impugnar el proyecto en tres instancias y alargar muchas veces casi mil días de tramitación".¿Es posible conciliar el desarrollo de proyectos con la participación ciudadana? Matías Domeyko, director regional de IdeaPaís de Los Lagos, cree que sí. "La relación con las comunidades es fundamental, ya que muchas veces estas son las beneficiarias más directas y quienes sufren más inmediatamente las externalidades. Pero los marcos de esta participación deben ser claros y acotados, con criterios de eficiencia en el tiempo que toma el proceso (...). Es crucial no sacar al ser humano del centro del debate y entender que debemos congeniar el cuidado de la naturaleza con la posibilidad de que las personas actuales puedan desarrollarse y sacar adelante a sus familias", dice.
La advertencia del líder de Greenpeace
Fue en la comisión de Medio Ambiente del Senado, cuando se estudiaba la reforma a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, el 18 de marzo de 2024, donde el director de campañas para Chile, Argentina y Colombia de Greenpeace, Matías Asún, hizo una advertencia. El ambientalista fue invitado ese día para entregar su opinión respecto del proyecto.
En la instancia, afirmó: "Yo al menos tengo 56 mil socios donándome, los que me garantizan poder judicializar cualquier cosa que me parezca que destruye el medio ambiente. Por lo tanto, en términos prácticos, yo más o menos garantizo que puedo agregar unos 2 mil días a cualquier proceso de evaluación ambiental que no cumpla con requerimientos de contaminación. En términos claros".
El ambientalista siguió: "Eso se sostiene sobre la base de un país que tiene una tasa de asociación a temas medioambientales tremendamente alto, una preocupación sobre el 95% sobre la utilización de derechos de agua, una preocupación sobre el 90% en términos de que la crisis va a llegar en cinco años más. Por lo tanto, en términos prácticos, garantizado, un proyecto que no cumpla con los estándares ambientales mínimos y que deteriore el medio ambiente vital en nuestro país, garantizado, va a tener mil, 1.500 días más de tramitación en sede judicial. Desde ese punto de vista es muy importante tratar de normar al máximo". Su declaración pareció no llamar la atención de los senadores, pues ninguno le preguntó al respecto. Sí lo hizo en las redes sociales, donde se viralizó.
En la cita estaban también el subsecretario de Medio Ambiente,
Maximiliano Proaño; el jefe de la Oficina de Evaluación Ambiental,
Sebastián Aylwin; la abogada
Constanza Pelayo y los asesores legislativos de la cartera
Ignacio Martínez y
Rodrigo Pérez. En la transmisión no queda claro si Asún se refería a algunos de ellos cuando, al inicio, saludó a "amigos y compañeros de tantas aventuras que están acá con nosotros (...) Son casi 20 años, si mal no calculo, de compartir ruta... con Sebastián, pero con Cony también (...) país chico".
