Esta semana la Cámara de Diputados aprobó la idea de legislar la reforma previsional con 84 votos a favor , 64 en contra y tres abstenciones. Si bien Chile Vamos y Republicanos, tal como lo habían anunciado, no entregaron su respaldo a la iniciativa, el Gobierno logró concitar algunos apoyos en el centro, lo que le permitió, con poco margen, conducir su proyecto hacia el próximo trámite en el Senado.
La iniciativa, sin embargo, llegará a la Cámara Alta sin varios de los ejes que el Ejecutivo consideraba esenciales. Y es que en la votación en particular, los diputados le dieron la espalda a la distribución del 6% en 3 puntos para capitalización individual y 3 punto para reparto; la creación de un Inversor Estatal Previsional (IPE); y la licitación del stock de afiliados, entre otros. En cambio, acogieron aspectos como el autopréstamo y el aumento de la Pensión Garantizada Universal (PGU).
Si bien desde el Ejecutivo han desdramatizado la situación, argumentando que de 21 temas, 19 fueron aprobados, existe cierto consenso en que lo rechazado constituía el "corazón" de la reforma. Es por esto, de hecho, que varios han señalado que la
iniciativa que pasó al senado no es más que el "cascarón vacío" de la ley que impulsaba el Gobierno con los ministros Marcel y Jara a la cabeza.
El escenario de la legislación, por ahora, es incierto. Y es que el Gobierno tendrá que evaluar qué modificaciones introduce para contar con el respaldo de la mayoría de los senadores o si insiste con algunas de las ideas que no contaron con apoyo suficiente en la Cámara.
En cualquier caso, algunas de las propuestas, a las que el Gobierno apostó con fuerza, ya habrían perecido. Es el caso de la distribución de la cotización del 6% en partes iguales, acerca de la cual el senador Matías Walker (Demócratas) dijo a El Mercurio: "Murió definitivamente en la Cámara".
Así, entre los puntos "calientes" que se debatirán en el Senado a partir de marzo podrían estar una eventual nueva repartición (o alza) de la cotización, la creación de un seguro de longevidad y la reposición de algunos elementos claves en la reforma para el oficialismo.
Destino de la cotización adicional
A mediados de enero, el Gobierno acogió una propuesta de la DC para que la distribución de la cotización adicional de 6% se divida en un 3% para las cuentas individuales y un 3% para un seguro social. Hasta el día de la votación en la Cámara, el Ejecutivo creía que dicha indicación contaba con el apoyo suficiente para llegar al Senado, pero no ocurrió así. La normativa fue rechazada y no se ha dado señal alguna acerca de cuál será el destino de esos recursos.
El empleo que se haga de la cotización adicional es, quizás, uno de los aspectos que sacará chispas al debatirse en el Senado. Esto, porque Chile Vamos, que cuenta con la presidencia de la Comisión de Trabajo y con la mitad del hemiciclo en la Cámara Alta, ha sido enfático en señalar que solo está disponible para que la totalidad de los nuevos recursos -el 6%- vayan a cuentas individuales.
El Senador Iván Moreira, de hecho, que asumiría el mandato en la Comisión de Trabajo, calificó de "manotazo a los ahorros" lo que intentó el Gobierno en la Cámara Baja y dijo que como oposición en el Senado actuarían tal como los diputados de Chile Vamos lo hicieron en el reciente debate.
De algún modo, en todo caso, el Ejecutivo parece haberse dado cuenta de que en el Senado tendrá que ceder. Y es que esta mañana el ministro de Hacienda, Mario Marcel, señaló que "el Gobierno ha dicho desde un comienzo que no tiene líneas rojas en el proyecto de reforma previsional". En cualquier caso, el oficialismo tiene la convicción de que una parte de la cotización individual debe ir a mejorar las pensiones actuales.
Seguro de Longevidad y ¿fin del seguro social?
El destino de la cotización adicional podría verse influido por una propuesta a la que el Gobierno optó por abrirse algunos días antes de que se votara la propuesta en la Cámara: la del seguro de longevidad, que fue redefinida por el Ejecutivo como una "tercera forma de jubilación". En principio la idea sería rebajar las tablas de mortalidad y avanzar hacia un retiro programado que se financie "colectivamente", en palabras del subsecretario de Previsión Social, Claudio Reyes.
Los disentimientos, en relación a esta parte de la reforma, que el Gobierno aún no diseña, van en dos direcciones, que están estrechamente relacionadas. Primero, hay quienes cuestionan los cambios en la tabla de mortalidad, argumentando que una disminución en dicho esquema dejaría a demasiadas personas sin fondos, lo que, como segundo cuestionamiento, implicaría un gasto excesivamente alto, cargado a la cotización, para seguir financiado la pensión.
Con esto en cuenta, Karol Fernández, académica de la Facultad de Economía y Gobierno de la USS, explica que "diferentes estudios muestran que este seguro costaría en torno a 2 puntos porcentuales de cotización extra para quienes inicien su vida laboral". Y agrega, también, que "lo que aún no es claro es el costo de la transición, es decir, ofrecer el seguro a personas que por estar muy próximas a jubilar -o jubilados- no alcanzarían a cotizar por este seguro, tampoco es claro quién asumiría ese costo de transición".
Desde Demócratas, colectividad que viene solicitando la reducción de las tablas de mortalidad y la implementación de un seguro de longevidad hace tiempo, tienen un cálculo similar. Según sus estimaciones, del 6% de cotización extra que contempla la reforma, 4,2% iría a capitalización individual y el 1,8% restante sería para financiar el seguro de longevidad. Esto, que se encuentra en su propuesta, implicaría olvidar la idea de destinar recursos a un "seguro social" -o reparto- que impulsa el Gobierno.
Tomás Flores, economistas de Libertad y Desarrollo, por su parte, recalca que "el trámite legislativo llevaría a que la tabla de mortalidad sea truncada cerca de los 80 años, por debajo de las expectativas de vida actuales, ya que ello incrementa las pensiones, pero a un costo de más de 3 puntos de cotización".
Los nuevos actores estatales y el "riesgo de estatización"
El proyecto del Gobierno, hasta antes de pasar por la votación del miércoles, contemplaba terminar con las AFP tal como se conocen hasta hoy. Esto, a través de la creación de tres nuevos actores estatales: el Inversor de Pensiones Estatal (IPE), el Administrador Previsional Autónomo (APA) y el Gestor del Fondo Integrado de Pensiones (FIP). De estos últimos 3, el único que logró ser aprobado fue el Administrador Previsional Autónomo. Y es que las instituciones que se creaban a partir de la reforma contaban con atribuciones que fueron blancos de muchas críticas.
Fueron, de hecho, justamente dichas capacidades las que, a ojos de algunos, implicaban un riesgo de "estatización" para los fondos de pensiones. Karol Fernández explicó, en ese sentido, que "el aspecto más problemático de esta reforma es el creciente rol que el Estado tendrá sobre el ahorro previsional y con ello sobre parte del mercado de capitales".
A su juicio, "el Estado tendría un rol activo en los nuevos actores que crea la reforma: primero, se encargaría de licitar al Administrador Previsional, monopolio que se encargaría de la gestión de cuentas, surgiendo el riesgo de que, en caso de ausencia de oferentes, el Estado asuma esta función. Segundo, se crea el Inversor de Pensiones Estatal con cláusula especial para poder hacer inversiones con empresas relacionadas (estatales), de modo que el Estado entra directamente en el manejo de ahorros previsionales. Tercero, se crea el Gestor del Fondo Integrado de Pensiones -a cargo de un Consejo Directivo nombrado por el Estado- que se encargaría de la gestión del fondo recaudado con el 3% destinado a fines solidarios".
Una visión crítica es la que también ofreció Cecilia Cifuentes, directora del Centro de Estudios Financieros ESE Business School de la Uandes. Desde su perspectiva el riesgo de que el Estado controle una parte significativa del ahorro en el mercado de capitales chilenos es complejo. Esto podría darse, dice, porque "las reglas no aseguran que el inversos estatal compita en igualdad de condiciones con el resto de los inversores".
A eso, además, agregó entre sus objeciones la dificultad que habría detrás de una reforma de la envergadura de la que se discute: "hacer simultáneamente la separación de la industria, el cambio en el sistema de cobro de comisión y la licitación de stock (...) es tremendamente riesgoso".
Desde la derecha recogieron estas críticas y siempre se mostraron reticentes a permitir que el Estado pudiera ampliar sus atribuciones sobre los recursos ligados a las pensiones. Tras la votación del miércoles, de hecho, el diputado Republicano Agustín Romero señaló que "dijimos que íbamos a trabajar fuertemente para que se mejoraran las pensiones, pero no sobre la base de crear una estructura burocrática que finalmente le habíamos de tener que seguir pagando los chilenos".
En el oficialismo, en tanto, siempre señalaron que el riesgo de estatización no existía y que los nuevos entes públicos contribuirían a una mejora en las pensiones.
Las dos visiones, muy contrapuestas, volverían a encontrarse en el Senado. Si bien es posible que el Ejecutivo opte por hacer modificaciones a lo que propuso en un principio, es probable que vuelva a apostar por que entes estatales jueguen un rol con cierta preponderancia. La mayoría de oposición en el Senado, sin embargo, podría influir para que los cambios no sean meramente cosméticos.
La licitación de Stock y un alza en la edad de jubilación
La licitación de stock de afiliados fue otro de los elementos que la Cámara de Diputados rechazó. Esta propuesta estaba directamente ligada a los nuevos actores estatales y recibió críticas, también, por contribuir a "estatizar" los fondos.
La propuesta del Ejecutivo planteaba lo siguiente: cada año habría una licitación del 10% del stock de afiliados del sistema de pensiones al Inversor de Pensiones, privado o estatal, que oferte gestionar los ahorros previsionales con la comisión más baja. Esto quiere decir que, transcurrida una década, la totalidad de las personas, nuevas y antiguas, habrán sido licitadas alguna vez.
Los cuestionamientos surgieron principalmente debido a la eventual ventaja que el Inversor Estatal Previsional (IPE) podría haber tenido para ofrecer comisiones bajas, lo que habría permitido captar con más facilidad a los afiliados.
Desde el Gobierno no han señalado qué pasará con esta propuesta, pero a la oposición nunca le agradó. De reponer un mecanismo similar el Ejecutivo, es posible que Chile Vamos y Republicanos vuelvan a alertar sobre intenciones de "estatizar".
Por último, desde algunos círculos académicos se ha hecho hincapié en algo que se viene repitiendo desde al menos hace una década: que es necesario subir la edad de jubilación. Por supuesto, es difícil prever si alguien se atreverá a tomar esa posta, pero la idea, creen algunos, tarde o temprano se hará inevitable.
