Corría el año 1890 y en medio de fuertes tensiones políticas, sociales y económicas, el Congreso decidió no aprobar la Ley de Presupuestos y las denominadas leyes periódicas para el año siguiente. El entonces Presidente, José Manuel Balmaceda, respondió con una proclama renovando las mismas leyes del año anterior.
Dicho hito histórico fue uno de los principales detonantes de la guerra civil del año 1891 y sirvió de antecedente para, en años posteriores,
fijar en la norma constitucional las reglas de la discusión de la ley del erario fiscal de cada año, que es una de las instituciones más arraigadas en la república.
De cara al proceso de formación de una nueva Constitución, los eventuales cambios al estatuto constitucional que regula el presupuesto aparecen como uno de los debates importantes en materia económica y política que deberá zanjar la Convención Constituyente.
El todavía vigente artículo 67 de la Carta Fundamental establece una primacía del Ejecutivo frente al Congreso respecto de otras leyes. La norma actual indica que el proyecto de ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir, y si el Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su presentación, regirá la iniciativa presentada por el Presidente de la República.
Asimismo, el Congreso no puede aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos, solo reducir los gastos contenidos en el proyecto de Presupuestos, salvo los que estén establecidos por ley permanente.
La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos corresponde exclusivamente al Presidente, previo informe de los organismos técnicos respectivos.
Asimismo, el Parlamento no puede aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.
"El tema habría que ponerlo en el marco de si en la futura Constitución mantendremos el actual presidencialismo extremo, cosa que descarto, o si lo reemplazaremos por un régimen parlamentario, algo que veo difícil. La cosa andará entre un presidencialismo atenuado o un semipresidencialismo. En el proceso de formación de las leyes, mayor equilibrio entre la Presidencia de la República y el Congreso debería valer también para el caso particular de la Ley de Presupuestos anual", plantea el constituyente Agustín Squella (independiente por cupo PL).
Squella está a favor de que el Congreso tenga la facultad de poder reasignar gasto presupuestario.
Bernardo Fontaine, convencional independiente en cupo RN, si bien apoya realizar perfeccionamientos al proceso, como la creación de una oficina presupuestaria en el Parlamento y una agencia externa que evalúe programas públicos, no es partidario de avanzar en cambios más profundos como la reasignación por parte del Congreso.
"Hay propuestas que apuntan a redistribuir gasto. Creo que eso es complicado porque puede distorsionar la capacidad del Ejecutivo para ejecutar su programa de gobierno", advierte Fontaine, quien agrega que está por mantener la iniciativa exclusiva de gasto en el Ejecutivo.
El constitucionalista Arturo Fermandois coincide en la importancia de mantener los pilares de la actual institucionalidad presupuestaria. "No podemos relajar esta norma, no puede revertirse. Es por una lección que le costó a Chile 6.000 muertos en 1891", señala.
Alerta que el estatuto constitucional vigente "ha promovido un valor que se hace sensible en la discusión actual, que es la disciplina fiscal. Si alguna de estas normas se relaja, nuestra situación financiera fiscal puede deteriorarse aceleradamente en los regímenes venideros".
Patricio Zapata, profesor de Derecho Constitucional de la UC coincide en mantener la iniciativa exclusiva de gasto en el gobierno de turno.
"La iniciativa exclusiva en manos del gobierno vale tanto para un sistema presidencial como el que tenemos hoy, para un sistema presidencial corregido, un sistema parlamentario o para uno semipresidencial. El liderazgo y la conducción de la política fiscal y tributaria están en manos de quien gobierna, hace la planificación del gasto público, estima cuál es la recaudación que se necesita y evalúa la necesidad de contratar deuda. Ese conjunto de decisiones no puede difuminarse o diluirse en 150 responsables. Tiene que haber un liderazgo en materia de política fiscal y tributaria y le corresponde a quien gobierna", dice.
Bettina Horst, directora de LyD, comparte ese criterio: "Cualquier discusión que se abra debe velar porque se mantenga el principio que rige hoy, que es que quien tiene la responsabilidad sobre la política fiscal y su sostenibilidad debe también tener la iniciativa. A partir de eso, es el Ejecutivo quien tiene la responsabilidad de mediano plazo en cuanto al manejo de la billetera del Estado y en consecuencia, debe ser el que concentre las mayores atribuciones. Uno pudiera ver qué otros espacios se le pueden abrir al Congreso, pero siempre teniendo presente la realidad de que, independiente de que avancemos hacia un sistema semipresidencial, el Congreso va a tener una mirada fragmentada porque representa distintos territorios, no necesariamente tiene una mirada de la nación en su conjunto".
El economista y consultor Luis Eduardo Escobar se muestra dispuesto a evaluar que el Congreso amplíe sus facultades. "Una posibilidad es que el Congreso tenga mayores atribuciones para discutir la composición del presupuesto y las prioridades. Hoy, pese a toda la discusión que se genera, el Parlamento logra incidir en el 1% del total de las reasignaciones dentro del presupuesto. En la práctica no vemos que el Congreso tenga atribuciones suficientes para incidir en las prioridades presupuestarias. En cambio, el Ejecutivo, una vez aprobado el presupuesto, tiene una gran capacidad legal para reasignar el gasto, salvo por las leyes permanentes. Eso no parece conveniente", dice.
Las revisiones del TC al erario
El Tribunal Constitucional (TC) también ha jugado un rol clave en los debates de las leyes de Presupuestos.
Además de la revisión de requerimientos por inconstitucionalidad, a fines del año 2017 —a partir de un control derivado por el Congreso— la magistratura constitucional por primera vez examinó de manera preventiva las disposiciones del erario fiscal del año 2018 que fueron aprobadas y que tenían rango orgánico constitucional.
La tramitación del presupuesto también considera otra regla especial. "La impugnación de constitucionalidad de algún precepto de la Ley de Presupuestos no suspende ni impide su promulgación. Esa es una norma de la Constitución de 1980, que mira al mismo objetivo de estabilidad macroinstitucional proveniente de la Constitución de 1925 y que consiste en la preeminencia del Ejecutivo sobre el Congreso para esta ley específica", recuerda Arturo Fermandois.
