El sistema político que diseñó la Convención para la nueva Constitución quedó en el papel solo después de varios meses de duras discusiones, de acuerdos que estuvieron en vilo hasta último momento -o que no se sostuvieron- y errores en votaciones que generaron resultados inesperados.
A pesar de todo aquello, los convencionales de izquierda y centroizquierda que participaron de esas conversaciones quedaron en general conformes con el resultado, al contrario de lo que plantean en la centroderecha.
Con el texto en mano, los académicos y constitucionalistas que analizan el diseño propuesto en el proyecto tienen posturas distintas. Hay un grupo que considera que se avanzó en un
mayor equilibrio de poderes al reducir las potestades presidenciales y que la nueva Cámara de las Regiones va en la línea del Estado regional esbozado; y otros que han dicho que se trataría de un
"caldo de cultivo para el autoritarismo".
El análisis de los cambios
La decana de la Facultad de Derecho de la U. Alberto Hurtado, Miriam Henríquez, releva que con este nuevo modelo las cámaras dejarán de tener las mismas facultades legislativas y considera "positivo" que cada corporación tenga una representación diferenciada: el Congreso de Diputadas y Diputados representará proporcionalmente a la población y la Cámara de las Regiones será integrada por un mismo número de representantes por región.
"Esto último lo destaco como consistente con la nueva forma Estado regional aprobada, puesto que las regiones podrán tener voz y participar en la toma de las decisiones a nivel nacional en tanto regiones", dice Henríquez.
Para Pamela Figueroa, politóloga y académica de la Usach, las modificaciones que más podrían afectar al sistema completo son "la democracia paritaria y el Estado regional, porque eso hará fundamentalmente que cambien los principales actores políticos, con la incorporación de las mujeres y una desconcentración del poder presidencial, que se va a fundamentar más en lo territorial".
En tanto, Claudio Alvarado, constitucionalista y director ejecutivo del IES, asegura que lo positivo de la fórmula es que se mantuvo el presidencialismo, pero los otros ajustes hechos derivaron, a su juicio, en un "experimento inédito" con varios riesgos. "La Convención nunca logró pensar en el diseño de un sistema político a partir de una visión de conjunto", dice.
El primer riesgo es, según Alvarado, "si el Presidente, que puede reelegirse, y la mayoría más uno de los diputados pertenecen a una misma coalición, será fácil concentrar el poder político en una mayoría circunstancial". Esto porque "esa mayoría que controla el Presidente y el Congreso va a poder sacar adelante todas sus iniciativas, hacerse del poder total, sin contrapesos".
El argumento de Alvarado radica en que se terminó con los quórum diferenciados para distintos tipos de leyes y quedó para la aprobación de estas dos guarismos: mayoría de los presentes o mayoría de los parlamentarios en ejercicio, dependiendo del tema.
Se suma que ambas corporaciones pueden sesionar con un mínimo de un tercio de sus integrantes y que, como es un sistema bicameral "asimétrico", la Cámara de las Regiones no tiene las mismas funciones y, por lo tanto, no tiene injerencia sobre todas las mismas leyes que el Congreso. El Congreso ve todas las leyes; la Cámara "concurre" a la formación de un grupo en específico.
"La Cámara de las Regiones es una corporación castigada que tiene una competencia legislativa esporádica, excepcional y que es previsible que estará sometida a conflicto permanente. Las materias de acuerdo regional son en total 19 puntos que la Cámara estará forzada a pelear, caso a caso, para reclamar su derecho a intervenir legislativamente", suma Arturo Fermandois, constitucionalista y académico UC.
Fermandois se pone en el supuesto de una interpretación "disímil" entre ambas cámaras sobre algunas leyes de "contornos difusos". "En derecho constitucional, las posibles discrepancias deben tener una forma eficiente de resolverse. En el borrador desaparece el control preventivo del Tribunal Constitucional, por lo que si esta discrepancia es llevada a la Corte Constitucional, el borrador no dispone que se suspenderá la promulgación de la ley", critica.
Miriam Henríquez, en tanto, tiene otra interpretación. "No es problema cuando el poder se concentra en un órgano democrático, colegiado y elegido proporcionalmente como sería el Congreso de Diputadas y Diputados. El problema es cuando el poder se concentra en órgano unipersonal, como el Presidente de la República o en órganos no elegidos democráticamente", afirma.
En segundo lugar, la decana de derecho UAH remarca que el Congreso tendrá como "contrapeso" al Presidente y a la Cámara de las Regiones, y que esta última está habilitada para participar de la formación de leyes "muy relevantes, como presupuesto, tributos, estados de excepción constitucional, votaciones populares y escrutinios, la organización, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas de Justicia, del Poder Legislativo y de los órganos autónomos constitucionales, entre otras".
¿Ingobernabilidad o equilibrio?
Otra crítica que se ha hecho es que el modelo podría llevar a la "ingobernabilidad", lo que se afirma por varios motivos. Uno de esos tendría que ver con la eliminación de las leyes de iniciativa exclusiva presidencial, que ahora se convertirían en "leyes de concurrencia presidencial" y que implican que los parlamentarios pueden presentarlas, pero deben contar con el patrocinio del Ejecutivo en un plazo limitado durante la tramitación.
"El mecanismo que proponen ahora contiene incentivos muy perversos que van a dificultar más la relación entre Presidente y Congreso si son de coaliciones distintas. Basta pensar qué habría pasado con el cuarto retiro con estas reglas. Los parlamentarios hubieran impuesto sus condiciones y el Gobierno habría tenido que plegarse sin margen de maniobra", afirma Alvarado.
Sobre este punto, Henríquez hace dos observaciones: según comenta, las leyes de concurrencia presidencial necesaria se plantearon para generar un "mayor equilibrio entre poderes y no para presionar o debilitar al Presidente en ejercicio".
"Además, estas leyes tienen requisitos más exigentes para ser iniciadas, como el patrocinio de un mínimo de 40 diputados y contar con un informe técnico financiero. Estos requisitos no harían tan sencillo presentar constantemente mociones".
En esa línea, Figueroa cree que el funcionamiento de las leyes de concurrencia presidencial dependerán de cómo se dé el comportamiento del sistema electoral. "El sistema electoral no está definido en la Constitución, y de aprobarse este texto deberá definirse por el Congreso en el próximo año (...) En él es donde se va a jugar más bien cómo va a ser la representación de los partidos y cómo se va a ir configurando un nuevo sistema de partidos con sus propios clivajes".
Precisamente el sistema electoral, o la falta de sus bases en el texto, es otro de los puntos que más se ha criticado. Si bien los académicos aseguran que la Convención no estaba llamada a diseñar por completo este punto, algunos echaron de menos el establecimiento de umbrales mínimos para la representación parlamentaria o el establecimiento de una fórmula mixta, de forma de evitar la fragmentación del sistema.
Esto deberá regularse con un quórum de mayoría de los parlamentarios en ejercicio. Así, según Fermandois, "al faltar definiciones en la Constitución sobre sistema electoral y partidos políticos, se deja al azar legislativo dos temas trascendentales que pueden significar pasos irreversibles en regresión democrática. Por ejemplo, sistemas electorales caprichosos, diseñados para excluir al oponente político".
