El sector de telecomunicaciones en Chile está enfrentando diferentes desafíos de productividad, por esto la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP), comenzó una investigación mandatada por el Gobierno de Chile en 2022 que busca identificar las barreras que frenan su crecimiento, además de entregar recomendaciones de política pública para mejorar su desempeño.
Los hallazgos del estudio, bautizado como "Productividad en sector Telecomunicaciones", muestran deficiencias en el despliegue de infraestructura y la institucionalidad del sector. Además, advierte sobre los extensos plazos de tramitación, a la hora de otorgar y modificar concesiones de servicios de telecomunicaciones públicos e intermedios.
Si bien la normativa establece un plazo de 6 meses para ambas acciones, en la práctica, el tiempo promedio entre 2012 y 2021 para la entrega de una concesión fue de 400 días, mientras que para las modificaciones, fue de 263. Es decir
un exceso promedio de 220 y 83 días, superando la normativa en un
122% y 46% respectivamente.
La CNEP explicó que esto sucede porque el régimen de autorizaciones en materia de servicios de telecomunicaciones es divergente: un interesado que desea prestar servicios debe tramitar por separado una autorización para cada tipo de servicio.
Según la CNEP, la Subsecretaria de Telecomunicaciones (Subtel) ha planteado este problema en diferentes ocasiones y, gracias a interpretaciones específicas, la industria ha logrado introducir nuevos servicios avanzando en cierto grado hacia la convergencia, sin embargo, el régimen actual sigue funcionando en silos.
Chile, ha regulado estratégicamente los servicios de telecomunicaciones, así los titulares de las licencias pueden transportar dos o más tipos de señales. Por ejemplo, los titulares de servicios de telefonía móvil y fija, están autorizados para transmitir voz, datos, imágenes y vídeo, y servicio de acceso a internet.
Mientras que, en el caso del servicio específico de acceso a internet, la Subtel estableció que cualquier operador puede prestar este servicio, sin la necesidad de solicitar una licencia para ello.
Esta clase de medidas pueden resultar discriminatorias, al no entregar el mismo tratamiento regulatorio a todos los servicios de telecomunicaciones, o al no enfrentar de manera eficiente la problemática regulatoria causada por la divergencia.
Otro hallazgo fue que, a pesar de la existencia de reglas que facilitan la instalación de infraestructura de telecomunicaciones en determinados terrenos públicos, las torres de soporte de antenas y los sistemas radiantes, suelen ser emplazadas en terrenos privados.
"La normativa establece un plazo de 6 meses para ambas acciones, se observó que en la práctica, el tiempo promedio entre 2012 y 2021 para la entrega de una concesión, fue de 400 días corridos, mientras que para las modificaciones, fue de 263, lo que representa un exceso promedio de 220 y 83 días, superando la norma en un 122% y 46%, respectivamente"
Estudio Productividad en sector Telecomunicaciones
De hecho, desde que se publicó la Ley de Antenas en 2012,
un 88% de los permisos de instalación de torres de soporte de antes y sistemas radiantes de transmisión de telecomunicaciones (PITSA) de más de 12 metros de altura, fueron otorgados para el emplazamiento en
lugares privados. Solo un 2% para terrenos que pertenecen a órganos públicos.
Es importante mencionar que las municipalidades están mandatadas por la Ley de Antenas a determinar las zonas donde preferentemente los interesados tendrían derecho de uso para el emplazamiento de torres soporte de más de 12 metros. Sin embargo, muy pocas municipalidades han cumplido ese rol. En la región Metropolitana, solo ocho municipalidades han dictado la ordenanza respectiva.
Además, la investigación advierte que no existe la información centralizada de los PITSA que deben entregar las Direcciones de Obras Municipales (DOM), constatando que los datos solo están en cada DOM, la mayoría de las veces, de forma no digitalizada.
La CNEP recopiló información, que muestra los extensos plazos de tramitación en el proceso de otorgamiento. Entre 2012 y 2021, el plazo promedio de tramitación de los PITSA fue de 154 días de corrido, cifras que superan hasta los plazos de mayor complejidad.
Una de las principales causas de los extensos plazos, se relaciona con la oposición ciudadana ante este tipo de infraestructura, por el temor existente a la exposición prolongada a ondas electromagnéticas.
La Ley de Antenas establece que le corresponde al Ministerio de Medio Ambiente (MMA) dictar las normas de calidad ambiental o de emisiones relacionadas con ondas electromagnéticas generadas por equipos y redes transmisoras de servicios de telecomunicaciones.
A pesar de llevar más de 10 años publicada, las normas aún no han sido dictadas. Estando, actualmente, reguladas las emisiones por la Resolución Exenta 3.103, dictada por Subtel en junio de 2012.
Actualmente, se encuentra en elaboración el anteproyecto de norma de emisión de radiación electromagnética, que busca restringir los límites actuales de emisión en un 90% para área urbanas y un 42% en aquellas sensibles. Si bien se realizó un Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES), el estudio señala que no necesariamente logra evaluar de manera integral el impacto regulatorio de una nueva norma. Pues, el análisis costo-beneficio -que constituye aquel que realiza el AGIES-, es solo una de las etapas requeridas para una evaluación comprensiva. Frente a lo anterior, se propone realizar un análisis más comprensivo, como el que puede proporcionar un análisis de impacto regulatorio.
Los desafíos para Subtel
Un nuevo tema que aborda la CNEP, se refiere a la institucionalidad del sector, y los aspectos que deberían considerarse para lograr mejorar su productividad.
El informe advierte la existencia de conflicto y tensión entre las tareas encargadas a la Subtel. Ya que, tiene el rol de impulsar el sector (diseño de políticas y fomento)y ejercer niveles de control. Osea, que debe autorizar y fiscalizar los proyectos, donde el foco está en el cumplimiento de la normativa.
Un ejemplo del conflicto permanente, es la relación con el concurso de 5G. En agosto de 2020, Subtel realizó el llamado para el otorgamiento de concesiones de servicios de telecomunicaciones para operar sobre redes inalámbricas de alta velocidad (3,5 GHz). Luego, autorizó temporalmente la modificaciones de las concesiones que un titular tenía en la misma banda de este tipo. Esto, para implementar rápido una cuarta red (5G) y tener un mayor nivel de competencia.
Sin embargo, una de las adjudicatarias del concurso se opuso, porque Subtel le había otorgado las concesiones al titular de esta cuarta red para otro tipo de servicio. "Este ejemplo deja en evidencia la importancia de separar las funciones de impulso y de control, así se evita que estas últimas sean influenciadas por los objetivos o consideraciones de corto plazo de las primeras", señaló el informe.
Por otro lado, el análisis advierte que, en general, la fiscalización que realiza Subtel es reactiva, es decir, se materializa en base a las denuncias, reclamos o solicitudes. De hecho, a agosto de 2018, más del 80% de las acciones de fiscalización fueron fundadas por estas situaciones.
"Más del 80 % de las acciones de fiscalización fueron fundadas en situaciones reactivas"
Estudio Productividad en sector Telecomunicaciones
Es importante mencionar que, como señaló la OCDE, las estrategias de fiscalización basadas en inspecciones reactivas son menos efectivas frente a las que se enfocan en acciones preventivas.
En 2021, de 283 informes tensiones de fiscalización asociados al Departamento de Análisis y Planificación, el 22% fue reactivo, y de 1.765 acciones de fiscalización relacionadas con el Departamento de Operaciones, el 51% lo fue.
Esto se explica, porque existe un desfase entre la información reportada por las empresas y el monitor de redes de la Subtel, la que carece de un sistema integrado y oportuno de detección de alarmas.
Para hacerle frente a esta situación, en el proyecto de ley para reconocer el acceso a internet como un servicio publico, se busca agregar que "los concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones deberán habilitar un acceso web, con perfil de usuario para lectura y exportación, que permita a la Subsecretaria el acceso a información contenida en sus centros de control y monitoreo de redes en tiempo real. Del mismo modo, los concesionarios deberán hacer entrega de aquellos datos de calidad de servicio, alarmas de detección y resolución de fallas de su red que sean necesarios para el ejercicio de las funciones y competencias de la Subsecretari´a, en tiempo cercano al real (...)".
Finalmente, la CNEP, identificó que entre 2018 y 2022, hubo un alta dispersión el la aplicación de multas impuestas por el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT). De hecho, el valor de la multa para la misma categoría de infracción superó 3 veces su valor promedio. Una de las causas que explica esta situación es que la Ley 18.168, General de Telecomunicaciones, no contempla pautas para que el MTT establezca cuándo una infracción es más o menos grave.
