En Cerro Castillo y acompañado por cinco ministros, el Presidente, José Antonio Kast, presentó este miércoles la esperada reforma al mercado de capitales -o "casa propia", como se le ha comenzado a bautizar—, una iniciativa que desde el Gobierno describen como un intento de ampliar el ecosistema financiero del país después de años de sequía, y cuyo "corazón" es facilitar el acceso a la casa propia.
"Hay algo que nos une, la casa propia", afirmó Kast al abrir la presentación. El Mandatario sostuvo que ese objetivo se ha vuelto cada vez más difícil por el precio de las viviendas, el valor de los terrenos, las tasas de los créditos, las exigencias para acceder al financiamiento y las dificultades para reunir el pie. "Necesitamos un Chile de propietarios, más que un Chile de arrendatarios", planteó.
El principal eje de la reforma será la creación de un Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi), que comprará créditos hipotecarios originados por la banca y que, de acuerdo con las estimaciones del Ejecutivo,
permitiría financiar del orden de 150 mil viviendas nuevas o usadas en los próximos años. El ministro de Hacienda,
Jorge Quiroz, explicó que la apuesta apunta a conseguir créditos "a 30 años, con 10% de pie" y con tasas "mucho más competitivas" que las disponibles actualmente.
Tras el estallido social y los sucesivos retiros de fondos de pensiones, la fuga de capitales fue relevante. Según cifras de Hacienda, del país han salido cerca de US$20.000 millones, monto al que se suman los US$50.000 millones que los chilenos retiraron de sus AFP durante la pandemia. El resultado es un mercado de capitales notoriamente más pequeño y, con él, un acceso mucho más restringido al crédito hipotecario.
Hace algunos años existían créditos hipotecarios que financiaban el 100% de la vivienda, con tasas que fluctuaban entre 1% y 4,5%. Los plazos a 30 o incluso 40 años hoy prácticamente desaparecieron del mercado. El objetivo del proyecto es revertir esa tendencia, abaratando el financiamiento y permitiendo que familias de clase media puedan acceder a créditos de más de 20 años a tasas razonables, resolviendo además una de las trabas más recurrentes para comprar vivienda: el pie.
Para lograrlo, el proyecto contempla alrededor de 30 medidas, agrupadas en cuatro ejes: acceso a la vivienda y fomento al ahorro; mayor acceso a capital para empresas de distintos tamaños; actualización de normas y procesos del mercado; y Chile como centro financiero regional.
"La punta de lanza" de la reforma
El primer eje —acceso a la vivienda— es también el que concentra la medida más ambiciosa, descrita al interior del Gobierno como "la punta de lanza" del proyecto: la creación de un fondo estatal cuyo único objetivo será adquirir créditos hipotecarios.
El Estado podrá aportar al fondo hasta US$2.000 millones, con una capitalización inicial de US$500 millones. A eso se suma una autorización de endeudamiento de hasta 10 veces su capital, lo que en la práctica le permitiría al fondo comprometer recursos por hasta US$20.000 millones. La entidad encargada de administrarlo sería BancoEstado, el mismo rol que hoy cumple con el Fogaes.
¿El mecanismo? La banca seguiría originando y otorgando créditos hipotecarios como hasta ahora, pero este fondo saldría a comprarle esa cartera mediante procedimientos competitivos. Con ello se libera capacidad de endeudamiento a los bancos —que dejan de tener esos créditos en su balance— y se genera espacio para mejorar las condiciones de nuevos préstamos. Los bancos, eso sí, seguirían administrando la cartera de créditos, que ahora contaría además con garantía estatal.
Pero no es un beneficio para cualquier vivienda.
El fondo solo comprará créditos de propiedades —nuevas o usadas— de hasta 6.000 UF, y únicamente cuando se trate de la primera vivienda del comprador.
¿Y quién responde si el deudor no paga? Aquí está uno de los detalles más finos del diseño. El crédito contará con garantía estatal, pero las instituciones que originen las hipotecas deberán asumir una primera parte de las eventuales pérdidas asociadas a esos créditos —en la presentación se habló de una transferencia de 3,5% que asume el banco, calculada en base a la tasa histórica de morosidad del sistema—.
La lógica, según explican en Hacienda, es que el banco mantenga "algo que perder" y no traspase todo el riesgo al Estado. Desde Hacienda son enfáticos en señalar que el riesgo de no pago existe —como en cualquier crédito—, pero recuerdan que los hipotecarios están entre los instrumentos menos riesgosos del sistema financiero, y que el nivel de exposición del fondo no sería mayor al que ya asume el Estado a través del Fogaes.
A diferencia de este último, eso sí, el nuevo fondo no tendría plazo de vigencia. Es decir, sería una política permanente, en la que el Estado se instala como financiador de vivienda de manera indefinida. En Hacienda lo grafican como una continuación —y a la vez un reemplazo— del propio Fogaes, cuyo nombre en carpeta sería Fonavi, el Fondo Nacional de Vivienda.
El impacto esperado no es inmediato. El Ejecutivo proyecta que la baja de tasas —en torno a un punto— y la extensión de los plazos, de 20 a 30 años, tomarían entre tres y cuatro años en materializarse, una vez que el fondo esté plenamente operativo.
Un incentivo al ahorro para el pie
La segunda medida de este primer eje apunta al otro gran obstáculo para comprar casa: el pie. El proyecto crea una cuenta de Ahorro Voluntario para la Vivienda (AVV), destinada exclusivamente a completar el pie de la primera vivienda —nueva o usada, de hasta 6.000 UF—, que operaría de forma similar al actual Ahorro Previsional Voluntario (APV) y sería administrada por las mismas instituciones financieras.
La persona deberá ahorrar durante al menos 30 meses hasta reunir un 7% del valor de la vivienda; el Estado aportará un 3% adicional, completando el pie requerido para el financiamiento hipotecario.
A esto se suma una ampliación del espacio para el APV: se eleva de 6 a 8 UTM anuales el tope de la bonificación fiscal del Régimen A, un parámetro que se mantiene sin cambios desde 2008.
Más acceso a capital para empresas de distintos tamaños
El segundo eje busca ampliar las alternativas de financiamiento para empresas consolidadas, compañías de menor tamaño y proyectos en etapas tempranas, con foco en instrumentos más sofisticados.
La primera medida simplifica la tributación de los derivados financieros. A esto se suma un cambio a los bonos acogidos al artículo 104: se simplifican sus reglas y se elimina la retención de 4% sobre los intereses, aunque los inversionistas residentes seguirán tributando por Impuesto Global Complementario.
También se amplía el artículo 107 de la Ley de Impuesto a la Renta, que exime del pago de impuestos el mayor valor obtenido en la venta de acciones con presencia bursátil. El proyecto ensancha ese concepto a que exista un free float de al menos 15% en manos no controladoras, y extiende este mismo tratamiento a los fondos públicos. Actualmente, para acceder al beneficio, un fondo debe tener el 90% de sus inversiones en acciones acogidas al artículo 107; con el cambio, esos fondos podrán invertir en startups, deuda privada o cualquier otro instrumento financiero, y sus cuotapartistas accederán igualmente a un ingreso no tributable por el mayor valor.
Se suma además una medida de reinversión a través de fondos: se permite mover recursos entre fondos mutuos y fondos de inversión públicos sin gatillar de inmediato el impuesto correspondiente, siempre que los recursos permanezcan reinvertidos, buscando que el capital siga financiando sectores como pymes, facturas y capital de riesgo.
Las cuotas de fondos mutuos, que ya cuentan con este régimen, también verían ampliado su alcance, y se suman nuevos instrumentos elegibles, como la oferta pública de valores extranjeros. Una extensión adicional, vía artículo 108, beneficiaría a fondos públicos no transados en bolsa.
El paquete de este eje cierra con un estatuto especial para empresas con alto potencial de crecimiento, pero también de alto riesgo y con escaso historial financiero —el terreno natural del denominado "venture capital"— como compañías mineras en etapa de exploración, agrupadas en un Segmento Junior de la Bolsa. Quienes inviertan en este tipo de empresas accederían a un crédito tributario equivalente al 35% del monto invertido, con un tope de 50 UTA.
Actualización de normas y procesos del mercado
El tercer eje agrupa los cambios regulatorios y operativos del mercado de capitales, partiendo por una modificación a la ley de fraude bancario.
La norma vigente —que surgió como reacción a abusos previos de la banca— terminó, según el diagnóstico de Hacienda, moviendo el péndulo hacia el otro extremo. Hoy, cuando un cliente denuncia haber sido víctima de un fraude, el banco solo puede eximirse de restituirle el dinero si logra acreditar culpa grave de ese cliente, un estándar demasiado exigente, aseguran desde Hacienda. El resultado, calculan, es que la banca termina restituyendo dinero incluso en casos de "fraudes fraudulentos" —reclamos en que hay sospecha fundada de negligencia o incluso complicidad del cliente—, lo que le cuesta al sistema cerca de US$300 millones al año, un gasto que termina reflejado en los costos de administración para el resto de los clientes.
El proyecto propone bajar ese estándar de culpa grave a culpa leve —bastaría con acreditar una negligencia importante del cliente para que el banco quede liberado de restituir—, elimina la actual prohibición de contratar seguros para cubrirse de este tipo de fraudes y modifica la presunción vigente. Hoy, si el cliente entrega su clave, el banco debe probar dolo para responsabilizarlo; con el cambio, entregar la clave generaría una presunción de culpa leve, que el cliente tendría que desvirtuar. Se mantienen, eso sí, garantías estructurales como la carga de la prueba en el emisor y la restitución previa a la discusión.
La expectativa es que al bajar los costos operativos de la banca, se traduzcan con el tiempo en menores comisiones para los usuarios, un beneficio que reconocen como una apuesta más que una certeza. El mayor beneficiado directo, dicen, sería BancoEstado, que concentra buena parte de estos casos.
En el plano de la simplificación regulatoria, destaca la facultad que se le otorgará a la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) de crear un registro de valores simplificado —los llamados "minibonos"—, pensado para que empresas de menor tamaño, y no solo las grandes, puedan financiarse emitiendo bonos con exigencias menos exhaustivas que las actuales. A esto se suma la corrección del registro automático de valores, que permitirá su uso en acciones, cuotas de fondos y otros instrumentos, con inscripción en un día hábil cuando corresponda.
El proyecto además habilita la digitalización de acciones y moderniza el funcionamiento de las sociedades desde ese punto de vista, y permite el endoso electrónico de mutuos hipotecarios, reduciendo trámites y riesgos asociados al uso de documentos físicos. También se faculta a la CMF para ajustar determinadas exigencias según el riesgo efectivo de administradoras y fondos, junto con permitir gestores especializados sujetos a registro y fiscalización.
Una de las medidas más sensibles del paquete es la reducción del quórum exigido para ciertas decisiones en sociedades anónimas abiertas —como fusiones—, que hoy requieren dos tercios de aprobación y pasarían a mayoría simple.
"Hay algo que nos une, la casa propia".
José Antonio Kast
El argumento de Hacienda es que, al necesitar un quórum tan alto, los controladores de estas empresas suelen mantener ese mismo porcentaje de propiedad para no perder el control, lo que mantiene bajo el free float —hoy en torno a un tercio en las grandes compañías—. Bajar el quórum permitiría a esos controladores vender parte de su participación sin perder el control de la sociedad, aumentando la liquidez del mercado bursátil.
El paquete se completa con la posibilidad de establecer series de acciones con derechos, privilegios o preferencias —como voto múltiple o acciones de control— de manera indefinida. Hoy estas preferencias deben tener un plazo definido, renovable pero engorroso; la medida es, según el Gobierno, una demanda recurrente del ecosistema de startups, que buscan mantener su línea de decisión aun cuando su participación en la propiedad se diluya con el tiempo.
Chile como centro financiero regional
El cuarto y último eje busca posicionar a Chile como centro financiero para la región, y contempla varias medidas de carácter tributario y regulatorio. La primera es una exención de IVA a la exportación de servicios financieros a clientes no residentes en Chile —gestión, asesoría y consultoría financiera y administración patrimonial—, que operaría incluso cuando los recursos administrados permanezcan en el país. En Hacienda calculan que la pérdida de recaudación asociada sería baja, dado que se trata de un mercado que hoy prácticamente no opera en el país.
El proyecto también elimina la exigencia de inscribirse en el RUT para inversionistas extranjeros que quieran invertir en instrumentos acogidos a los artículos 104 y 107, un trámite que el Gobierno describe como un obstáculo sin mayor efecto práctico —a diferencia, por ejemplo, de Estados Unidos, donde basta con llenar un formulario—.
A esto se suma una exención del impuesto de timbres y estampillas a los créditos que bancos extranjeros otorguen a entidades chilenas. Hoy ese impuesto ya está exento cuando un banco extranjero toma un crédito para colocarlo fuera de Chile, y el proyecto busca eliminar esa asimetría para que también puedan captar financiamiento externo y colocarlo en el mercado local.
Se agrega, además, una actualización al tratamiento del requerimiento adicional de capital para bancos de importancia sistémica: pasaría a reconocerse como colchón, entregando a la CMF mayor flexibilidad para calibrarlo según la importancia sistémica de cada institución, manteniendo los resguardos sobre el capital.
La última medida de este eje reactiva un debate que quedó pendiente en la reforma de pensiones: permitir a las AFP realizar operaciones de compra con pacto de retrocompra (REPO) y su inversa. Se trata, en simple, de que los fondos de pensiones puedan vender activos con la obligación de recomprarlos —o viceversa—, una herramienta que mejora su manejo de liquidez y caja, bajo condiciones prudenciales y con restricciones específicas sobre el uso de los recursos y del colateral. En Hacienda destacan que esta medida cuenta con el respaldo tanto de la industria como de los equipos técnicos. Su implementación requiere una modificación legal, no una vía administrativa.
