Cuando un conductor paga un peaje o TAG en una autopista urbana está usando una infraestructura que, en muchos casos, no construyó directamente el Estado. Detrás está el sistema de concesiones de obras públicas, un modelo en el que empresas privadas financian, construyen y operan obras por un tiempo definido, bajo las reglas y la supervisión del Ministerio de Obras Públicas (MOP).
La modalidad ha generado polémica recientemente por el anuncio del gobierno de reducir el cobro de TAGs en las autopistas, medida que fue cuestionada por el Consejo de Políticas de la Infraestructura (CPI). En ese marco, la investigadora de Faro UDD, Fernanda García, planteó en una columna de El Mercurio que existe un "desconocimiento generalizado" sobre el trasfondo de su funcionamiento.
El sistema se rige por la Ley de Concesiones de 1996 y su reglamento, además de las modificaciones a las leyes 20.410, de 2010, y 21.044, de 2017. Según el MOP, estas normas fueron "aprobadas ampliamente por todos los sectores políticos del país" y regulan la adjudicación, ejecución, reparación y conservación de las obras entregadas a privados.
La lógica es colaborativa. El Estado pone el marco legal, los esquemas de asociación y los instrumentos de financiamiento, y el sector privado aporta recursos, experiencia e innovación tecnológica. Pueden participar empresas chilenas y extranjeras.
"Desde una mirada de ingeniería, una concesión es una forma de desarrollar infraestructura pública considerando su ciclo de vida completo", explica a Emol Roberto Labbé, ingeniero civil y director de INPRAS.
De la idea a la licitación
Un proyecto concesionado puede nacer de dos formas. La primera es una iniciativa pública, que evalúan el MOP y otros organismos del Estado. La segunda es una iniciativa privada, en la que una empresa propone la obra y el Consejo de Concesiones analiza si le interesa al Estado.
Después viene una etapa de estudio y diseño que dura unos 16 meses y tiene cinco fases. Primero está la prefactibilidad, con el anteproyecto de ingeniería y las evaluaciones social y de rentabilidad privada. Luego se hace el estudio del negocio, donde se define cómo operará la obra y cómo se reparten los riesgos. Le siguen el prospecto, un documento con los antecedentes básicos para los inversionistas, y la precalificación, en la que se eligen los consorcios que cumplen los requisitos jurídicos y financieros. La etapa termina con las bases de licitación, que fijan en detalle los parámetros legales, técnicos y económicos del futuro acuerdo.
El llamado a licitación se publica en el Diario Oficial y en la prensa. Tras la evaluación técnica, la oferta ganadora se elige según una serie de factores: la estructura de tarifas, los subsidios del Estado, el plazo de la concesión, los ingresos mínimos garantizados, los pagos por infraestructura existente, los riesgos que asume el consorcio, la calidad técnica y los servicios adicionales.
El oferente debe formar una "sociedad concesionaria" para formalizar el decreto de adjudicación. Lo que se pacta en esa instancia es lo que explica que, hasta hoy, los conductores sigan pagando.
Construir, operar y devolver
La concesionaria construye la obra según el contrato, la administra y la mantiene durante un plazo acordado y, al final, la devuelve al Estado.
"La infraestructura sigue siendo pública, pero durante el plazo de la concesión el privado debe mantenerla operativa y cumplir los estándares establecidos en el contrato", precisa Labbé.
Es la etapa de explotación, en la que la obra ya está operativa, "lo que justifica el pago de peajes o TAG", indica Marco Rosas, socio de Puyol & Rosas y exjefe de Defensa de Concesiones del MOP. Allí también hay riesgos, aunque menos probables, como el alza en los costos de conservación o la caída en la demanda, el llamado riesgo operacional.
De acuerdo con Rosas, el concesionario recibe los peajes o TAG "hasta completar el monto total que tiene derecho a recibir conforme al contrato", algo que puede tomar entre 10 y 30 años, según si el contrato es a plazo fijo o variable y según la demanda.
Ciudadanía, medio ambiente y recursos fiscales
El MOP destaca que el sistema "ha sido pionero en aspectos relativos a la gestión y planificación ambiental". También considera clave la participación ciudadana en todas las etapas, para que cada obra se integre al territorio según sus impactos.
Según el ministerio, el principal beneficio para el Estado es que el modelo le permite "liberar recursos para favorecer otras obras públicas de alto impacto social".
"Estamos hablando de montos muy relevantes, US$ 500 millones, US$ 600 millones y en ocasiones más. Por esa razón esta forma de contratación es muy atractiva para el Estado", afirma Rosas.
Sobre la rebaja que impulsa el gobierno, advierte que cualquier cambio en el sistema de cobro implica modificar los contratos y que su conveniencia dependerá de la negociación en curso. "Obviamente los concesionarios no lo aceptarán gratis. (...) Creer que no hay costo es ingenuo", sostiene.
"No me parece una buena política limitar la discusión a bajar tarifas a cambio de extender los contratos"
Juan Manuel Sánchez, exdirector DGC
Respecto de la fórmula en discusión, que extiende el plazo de algunas concesiones a cambio de reducir tarifas, el exdirector general de Concesiones durante el gobierno de Gabriel Boric,
Juan Manuel Sánchez es crítico. "
No me parece una buena política limitar la discusión a bajar tarifas a cambio de extender los contratos, porque el costo no desaparece: simplemente se paga durante más años", indicó a Emol.
"Hoy el TAG representa una parte importante de los gastos de muchas personas. Ese es un problema del que hay que hacerse cargo"
Jorge Jaramillo, exdirector jurídico DGC en Piñera II
Una opinión distinta sostiene el exjefe jurídico de la DGC durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera, Jorge Jaramillo, quien, pese a estar a favor de la medida, matiza en que podría incidir en un aumento de la congestión vehicular.
"Con el aumento del 3,5% real que tuvieron las tarifas durante muchos años y el ingreso de nuevas autopistas urbanas, hoy el TAG representa una parte importante de los gastos de muchas personas. Ese es un problema del que hay que hacerse cargo y la rebaja de las tarifas parece ser la solución más adecuada".
